◆专栏 协商民主的制度化与地方治理体系创新： 顺德决策咨询委员会制度的经验及其启示 朱亚鹏 【摘要】协商民主是政治参与的重要形式和途径，也是推动善治的重要途径，代表了中国政治发展的可能方向。
然而，在我国是否存在真正的协商民主的实践，少数地方性、零散的协商民主的试验能否持续和制度化，协商民主在我国的发展前景如何等问题上，学界一直存在分歧和争论。
基于对顺德决策咨询委员会（简称“决咨委”）制度的发展经验的考察和分析，论文指出协商民主在中国是存在的，并在地方层面不断发展和制度化；决策咨询是我国政治参与和协商民主的重要制度创新，也是推动地方治理体系创新和治理能力现代化的积极尝试和取得的重要成果。
顺德的决策咨询制度值得深入研究和推广。
【关键词】协商民主　决策咨询委员会　地方治理　顺德【中图分类号】Ｄ０３５１　　　　　　　　　【文献标识码】Ａ【文章编号】１６７４－２４８６（）２０１４０２－０００２－２１ 公民或者公众参与是推动公共政策决策民主化和科学化的前提和关键，也是应对我国改革过程中面临各种问题，推动公共治理的重要途径之
一。
近些年来，从中央政府到地方政府都在公众参与决策方面进行了积极的探索，先后推出了不少创新型的制度安排，拓宽了公民参与政策制定过程的渠道和途径，推 朱亚鹏，中山大学中国公共管理研究中心／政治与公共事务管理学院，教授。
感谢肖滨教授对本文提出的建设性意见。
基金项目：国家社会科学基金重大项目“城乡一体化背景下的社会稳定体系建设研究”（１３＆ＺＤ０４１）、“扩大公民有序政治参与：战略、路径与对策”（１２＆ＺＤ０４０）；中山大学“９８５、２１１工程”三期建设项目；中国公共管理研究中心自设项目“政策企业家与中国政策变迁模式研究”。
２公共行政评论２０１４年第２期 协商民主的制度化与地方治理体系创新：顺德决策咨询委员会制度的经验及其启示◆ 动了有序的公民政治参与。
其中，最令人关注的成就和创新就是协商民主实践的发展。
然而，学界仍然就我国是否存在真正的协商民主的实践，以及少数地方性、零散的协商民主的试验能否持续和制度化，协商民主在我国的发展前景如何等问题上存在分歧和争论。
本文以顺德“决咨委”制度的发展经验为案例对上述问题进行回应。
顺德“决咨委”制度在全区主要政府机构、公共部门和基层社区普遍建立并发挥着重要作用和功能的事实说明，协商民主在中国是存在的，而且在地方层面不断发展和制度化；决策咨询是我国政治参与和协商民主的重要制度创新，也是推动地方治理体系创新和治理能力现代化的积极尝试和取得的重要成就，代表着中国特色的政治民主模式发展的可能方向之
一。
本文结构如下：第一部分简单梳理了协商式民主理论及国内学术界的相关争论。
第二部分考察了顺德“决咨委”制度发展状况，分析了“决咨委”制度的主要特征和发展趋势。
第三部分分析了顺德“决咨委”的功能和作用，揭示了其作为协商民主的重要制度创新，同时兼具民主的决策体制和民主治理形式的实质。
文章最后揭示了顺德“决咨委”发展实践对推动我国决策民主化和治理体系创新和治理能力现代化的启示和意义。

一、协商民主与中国情境：研究缘起 ２０世纪９０年代以来，西方民主理论发生了走向协商的明显转向。
与一般采取的以选举来聚合民众的偏好、强调聚合之后所达到的最终效果的代议制民主不同，协商制民主理论关注聚合的具体过程，强调公民在作出选择过程中的深思熟虑和审慎（Ｄｒｙｚｅｋ，２００５）。
协商民主的内涵主要有两个方面（陈家刚，２００４；２００８ａ；２００８ｂ）：作为决策形式的协商民主和作为治理形式的协商民主。
前者强调决策主要以通过每个参与者自由表达同时愿意倾听并考虑相反的观点的方式做出，即通过公共协商来做出具有集体约束力的决策（Ｍｉｌｌｅｒ，２００２）。
民主决策是平等的公民之间进行理性的公共讨论的结果。
后者则强调协商民主是回应多元文化和社会冲突与对立的民主治理形式（Ｖａｌａｄｅｚ，２００１：３０）。
协商民主的特征包括：①包容，所有受到影响的公民都应该包括在决策过程当中； 公共行政评论２０１４年第２期３ ◆专栏 ②平等，所有受影响的公民享有平等的机会和权力来表达他们的想法和利益；③合理，参与者有开放的胸怀和态度，愿意改变个人不合理的偏好；④公开，参与要公开说明自己的利益和偏好（Ｙｏｕｎｇ，２００２）。
协商民主是对代议制民主的补充和完善，西方政治思想的最重要的成果之
一。
国外学界对协商民主的研究主要集中于：协商能否和如何塑造偏好，调节个人利益，充权于被边缘化的全体，协调分歧，推动整合和团结，形成合理的政策，并形成共识（Ｃｈａｍｂｅｒｓ，２００３）。
学者们评述了为政策和法律辩护的各种主要观点和理由的实质和理性，分析良好的协商所需要具备的经济、社会、政治和历史条件以及协商参与者所应具有的态度、行为和信任体系。
协商民主的研究实际涉及到对权利、人民主权和宪政主义等根本性问题的重新解读，相关理论主要应用于公法、国际关系、公共政策等领域。
目前的研究重点包括规范的协商民主理论，作为制度结构和决策机制的协商制度，协商民主视野下的地方民主实践与协商民主的各种试验，全球政治中的协商民主，以及协商民主的面临的挑战与前景等议题（陈家刚，２００８ｂ）。
从２１世纪初期开始，协商民主理论在我国学术界得到传播，并迅速成为热点研究领域。
不少学术杂志开设协商民主专栏，学界翻译出版协商民主系列丛书，科研机构举办多次相关主题的学术研讨会（陈家刚，２００８ｂ），也出现了不少博士学位论文以协商民主为主题（刘兆鑫，２００９；吴兴智，２００８；陈朋，２０１０）。
总体而言，国内研究大致主要集中在：①引介协商民主理论（李火林，２００６；燕继荣，２００７；谈火生，２００６；陈家刚，２００４；２００８ｂ）；②探讨协商民主与中国政治发展的关系及其在中国的解释力和适用性（季乃礼，２０１０；朱勤军，２００５；林尚立，２００７；陈剩勇，２００５；陈家刚，２００９；陶文昭，２００７）；③考察和总结协商民主在中国的发展实践和地方创新（何包钢、王春光，２００７；郎友兴，２００５；陈剩勇、杜洁，２００５）。
概括而言，国内学界关于协商民主的主要争论集中在：①协商民主在中国是否真实存在；②协商民主在中国发展前景如何，对中国的政治民主有何影响和意义。
这两个问题互相联系，其焦点是我国特殊的政治文化和政治制度与协商民主在多大程度上契合，如何判断其发展现状、发展空间及可能的影响。
４公共行政评论２０１４年第２期 协商民主的制度化与地方治理体系创新：顺德决策咨询委员会制度的经验及其启示◆ 首先，从理论角度来看，理想的协商民主的支持者强烈质疑在没有确立真实的选举制度的国家协商民主是否能够真实存在（Ｃｈａｍｂｅｒｓ，２００３；Ｍａｎｉｎｅｔａｌ．，１９８７）。
然而，相反的观点则认为真正协商的存在不以特定制度体系为前提，协商的原则可以适用于各种政治环境，不管是民主制度还是威权体制；不同的政治体制下协商制度可能发生的层面和运作形式不同，协商能力也存在差别（Ｄｒｙｚｅｋ，２００２；２００５），其衡量标准主要包括协商活动真实程度、包容程度以及协商的影响力大小（Ｄｒｙｚｅｋ，２００９）。
因此，理论上协商民主与威权体制相互兼容而必然完全排斥（Ｄｒｙｚｅｋ，２００９；Ｈｅ＆，Ｗａｒｒｅｎ２０１１）。
其次，从实践角度来看，学者们考察和梳理了中国地方政治和治理创新的相关实践，总结了中国协商制度的主要形式：听证会、民主恳谈会、公民评议会、居民议事会或村民代表会（何包钢、陈承新，２００５）。
因此，学界的主流看法是协商民主在中国的确存在。
但显然我国的协商实践具有鲜明的特征。
国家在发展、动员和促进协商机构运转方面处于主导地位，协商民主整体上的政治功能是试图建立精英权威和合法性（Ｈｅ，２００６；Ｈｅ＆，Ｌｅｉｂ２００６）。
由于这些特征不同于西方协商民主经验，有学者提出“威权协商”的概念（Ｈｅ，２０１４；Ｈｅ＆，）Ｗａｒｒｅｎ２０１１ 再次，学界关于中国文化传统与审议民主是否契合，协商民主在中国的发展前景存在分歧。
很多学者认为，中国自古以来就倡导“和”而“不同”，强调和谐而又不千篇一律，不同而又不相互冲突（王道坤，２００６；陶文昭，２００７）。
因此，中国具有审议民主的文化传统。
而相反的观点则强调中国传统文化的本质特征在于强调等级秩序和集体主义，缺乏个人主义的文化传统，因此认为我国不具备协商民主发展的文化土壤，怀疑协商民主在中国发展的前景（季乃礼，２０１０）。
除了文化传统因素之外，也有学者从政治资源方面质疑协商民主对中国政治发展的政治意涵及其发展前景。
他们指出虽然中国的民主建设经验与西方的“审议”民主某些要求相耦合，但中国民主政治有自身独特的历史和现实的政治资源基础，因此认为无法以西方审议民主为基本模式来改造和构建中国的民主模式，尽管理论协商民主作为规范具有一定借鉴和启示的意义（金安平、姚传 公共行政评论２０１４年第２期５ ◆专栏 明，２００７）。
与此相反，不少学者则对协商民主的发展前景和政治意涵非常乐观和肯定。
他们认为中国具有协商民主的文化和制度基础，协商民主代表了中国政治发展的一种方向，是扩大我国政治民主的有效路径。
更有观点认为审议民主是我国民主政治的特有形式和独特优势，建议将其作为公民有序政治参与的主要方式及民主和法制的重要内容加以提倡和发展（李君如，２００６；林尚立，２００３；２００７；陈家刚，２００９）。
上述争论存在的主要原因固然在于学者们的价值观不同，对协商民主理论的理解和对中国政治的实质和发展趋势的认识和判断不同。
除此之外，笔者认为相关研究基于有限的协商实践也是一个重要的因素。
当前国内学术界关于协商民主的研究主要集中在以浙江民主恳谈和参与性预算等为主的零星的、小范围的政策实践（如：何俊志，２００７；何包钢、王春光，２００７；景跃进，２００３；郎友兴，２００５）。
这导致学界对协商民主的制度形式和运作的总结比较有限，忽视了协商民主制度的多样性、复杂性及其可能的重要影响。
国内学界虽然总体上认同协商民主的价值理念，期望协商民主在中国发展，并提出推动协商民主发展的原则和途径（何包钢，２０１２；林尚立，２００３），但协商民主能否可持续、制度化，前景如何仍是学界关注和争论的主要问题（汪建昌，２００８；郎友兴，２００５；马奔、周明昆，２００６）。
因此，探索协商民主的有效实现形式既是迫切的实践问题（李火林，２００６），也是回应上述争论、推动协商民主理论研究的前提和基础。
本文以顺德“决咨委”制度发展过程作为案例，试图对上述问题进行回应。
作为协商民主的重要制度创新，“决咨委”制度在顺德的建立和发展的实践表明协商民主在我国基层不断发展并制度化；“决咨委”在推动公民有序政治参与和地方治理方面扮演了重要作用，代表了我国政治民主化发展的一种可能方向和路径。

二、顺德“决咨委”制度：现状、特征与演进 顺德位于经济发达的珠江三角洲中部。
地处改革开放的前沿地区，顺德不 ６公共行政评论２０１４年第２期 协商民主的制度化与地方治理体系创新：顺德决策咨询委员会制度的经验及其启示◆ 仅经济社会发展一直在全国处于领先地位，还积极推行各项改革，扮演着改革“尖兵”的角色。
早在２０世纪９０年代初，顺德作为广东省综合体制改革的试点城市，进行了以产权制度改革为重点的探索。
２００８年国务院启动了建立服务型为目标、合并相关职能部门为特点的新一轮行政制度改革。
在此背景下，２００９年顺德被列为广东省“创新行政管理体制先行先试”地区和广东省综合改革试验区。
为推动改革，顺德在经济社会管理等方面获得地级市管理权限。
此后，顺德先后启动涵盖行政管理体制、经济领域、社会建设和社会管理等方面的综合改革。
行政体制方面主要包括“大部制”改革、“简政强镇”改革、行政审批制度改革；经济领域包括商事登记制度改革、农村综合改革等；社会领域包括孵化和培育社会组织、慈善组织，推动政府购买服务，引入社工制度等。
从２００９年开始的新一轮的顺德综合改革是一场以治权改革为核心的混合型改革，为实现经济社会社会转型扫除了体制障碍，为广东乃至全国深化改革提供了示范样本（肖滨、郭明，２０１３）。
顺德综合改革过程中一项重要但被学界忽视的内容就是建立决策咨询制度。
２０１０年１月，顺德区容桂街道率先成立顺德首个公共决策和事务咨询委员会，这也是全国首个镇街道级别“决咨委”。
９月，在容桂街道的经验基础上，顺德在全国县级地区率先成立“公共决策咨询委员会”。
此后，顺德区的决策咨询发展迅速。
目前，顺德有各类决策咨询机构３０家，其中区级４家，包括顺德决策咨询委员会、顺德区行政审批制度改革咨询评审委员会、顺德区农村综合改革咨询委员会、顺德社会工作咨询委员会。
区属部门成立的是１６家，涉及到规划、经济发展与科技促进、教育、公安、司法、财税、人力资源、国土和水利建设、文体旅游、人口、卫生、药品监督、市场安全、环境运输和城市管理等部门。
全区１０个镇街均成立公共决策咨询委员会。
此外，公共决策咨询也开始向其他公营机构、村和社区发展，成立相关的公共决策机构１０多家，各类咨询委员达１０００多人。
顺德区初步建立以区、镇（街道）两级为主、向村（社区）和公营机构延伸拓展的多层次决策咨询体系。
公共行政评论２０１４年第２期７ ◆专栏 １．顺德决策咨询的显著特征 （１）决策咨询常规化、制度化。
顺德区高度重视决策中公众参与，并制定相关的规章制度，规范决策咨询的方式、程序、决策咨询委员的遴选、权责、履责的制度保证等。
２０１０年区委办公室颁布《顺德区公共决策咨询委员会工作暂行办法》，规定区决策咨询委员会的性质、定位、“决咨委”的工作职责、组织机构、“决咨委”的任职条件、权利与责任、活动形式、工作程序、决策咨询意见的反馈制度、“决咨委”的工作条件和保障措施等。
２０１１年，引入罗伯特议事规则，决策咨询机构运作方式逐步走向规范化。
２０１２年，拟定《顺德区公共咨询委员会章程》，对区公共决策咨询委员会的性质、功能、工作职责、组织机构、人员构成、活动形式、决策咨询的反馈制度等事项进行了规范和制度化；该文件的出台也为全区其他咨询机构制定各自管理办法提供了指引，大大推动全区决策咨询机构运作的规范化。
随着决策咨询制度在全区各级政府机构、部门以及社区和公共部门的广泛建立。
２０１３年，顺德区政府印发《顺德区决策咨询机构工作指引（试行）》，规范了全区决策咨询委员会的工作流程，对决策咨询委员会的性质和定位、“决咨委”的构成和委员的产生，组织框架、工作方式等方面进行规范和指引，保证各部门、各级和各单位的决策咨询委员会从机构、功能、工作程序、性质、定位等方面保持一致，大大加强顺德公共决策咨询的制度化和规范化。
（２）决策咨询制度实施范围广泛、初步形成体系。
首先，顺德区级决策部门，区属政府部门、所辖镇街等各级主要政府机构和部门普遍建立公共决策咨询委员会。
其次，很多公共部门如医院、学校的政策咨询机构，为公众参与决策提供了渠道。
最后，公共决策咨询也逐步向纵深发展，很多村委会或者社区也建立了类似机构，为当地居民了解、参与公共决策提供了新的渠道和手段。
顺德初步建立起了覆盖区－镇街－社区的政策咨询体系。
（３）公共咨询的领域广泛，议题开放。
决策咨询委员会可以对根据当地经济、社会发展的状况及面临各种问题进行讨论，就各种事项进行调研、咨询，提出意见，小到环境卫生、停车收费、路口交通灯的设置，大到区的发展规划、 ８公共行政评论２０１４年第２期 协商民主的制度化与地方治理体系创新：顺德决策咨询委员会制度的经验及其启示◆ 财政预算、政府工作报告进行讨论、咨询。
（４）政策咨询的形式和方式多样，注重实效。
顺德各级“决咨委”参与政 策咨询和讨论的形式多样，方式灵。
既包括“决咨委”委员集中参与的座谈会、决策咨询会，也包括分散的书面提交的调研报告、专题建议；既包括相关部门委托委员就专门议题进行调研、咨询，也包括“决咨委”委员根据当地经济社会发展情况和存在的问题，或者针对自身关注的热点、难点问题，主动提出政策建议；参与形式既可以是相关部门就特定事项或问题约谈“决咨委”委员，也可以通过书面、电话、邮件等形式征询委员意见。
此外，“决咨委”也可以通过外出考察、组织论坛、主题演讲等方式对区内的短期和中长期发展面临的问题进行实地调研、经验交流和理论探讨。
为了保证“决咨委”委员能够切实参与“决咨委”各项活动，相关部门向“决咨委”委员提供交通补贴、补助及所需各种便利，从制度上保障“决咨委”委员的工作条件。
另外，对经常缺席相关活动，不能履行“决咨委”委员角色的委员予以解聘。
２．顺德“决咨委”制度的发展与完善 随着“决咨委”的普遍建立，“决咨委”制度也在发展过程中不断完善，表现在： （１）人员数量增加，构成上更加重视专业性、多元性。
截至２０１３年底，全区区镇两级共有在册委员８１８名，其中区内委员６９３名，占８４３２％；区外省内１０３名，占１２５９％；省外（含境外）２２名，月２６９％。
除了人数增加，“决咨委”的构成也日趋多元化和专业化。
例如，区社会工作咨询委员会２０１３年１２月５日换届，新一届委员中包含来自医疗、慈善、社工、教育、金融、文化等领域的３７名社会人士，其中有数名香港及省内专业人士，并首次增设了青年代表，咨询委员的背景更加多元化，在功能领域、阶层和年龄的代表性进一步增强。
在镇街层面，勒流街道“决咨委”从第一届的２５人增加到第二届３２名委员，法律、城市规划、经济、教育等方面的专业人士从以前的１６％上升到６２％，人大代表、党代表的人士则由原来的５０％大幅度降低 公共行政评论２０１４年第２期９ ◆专栏 到１７％（勒流“决咨委”办公室，２０１３）。
（２）决策咨询委员会服务外包，引入组织社会参与，优化工作流程，提高 工作效率。
为了提高“决咨委”的工作效率，推动“决咨委”委员更好地参加决策咨询工作，顺德的不少“决咨委”开始与社会机构合作，进行服务外包，引入第三方参与“决咨委”的文秘工作、研究调研甚至绩效评估。
例如，容桂街道“决咨委”将文秘和会务等业务外包给容桂总商会，不仅有助于完善工作流程，提高工作效率，还因为第三方的出现让咨询工作更加规范（林丹，２０１３）。
２０１４年，北蟯镇创新“决咨委”的工作方式和流程，“决咨委”会议由专业公司组织和策划，并学习罗伯特议事规则，努力提高咨询的效率和质量。
（３）决策咨询制度不断发展，从政府机构延伸到公共部门和社区组织。
顺德区不仅区级成立４个咨询委员会，区属１６部门和下属１０镇街均建立了决策咨询机构。
这种趋势还发展到非政府机构和社区机构。
不少学校、医院、村（社区）等基层单位也建立起决策咨询机构，为社会参与公共决策提供了新的渠道。
例如，容桂有５间学校试行校务咨询和监督委员会制度，容桂马冈、乐从葛岸等社区还成立了村一级的“决咨委”。
乐从镇大墩村还专门成立解决农村改造问题的大墩村整体改造决策咨询委员会。
顺德已经基本建立起“区—镇街—村（社区）”纵向的决策咨询体系以及政府、公共部门、社区的横向政策咨询体系。

三、顺德“决咨委”的功能与作用：协商民主与地方治理模式的制度创新 尽管顺德决策者对决策咨询委员会的定位是“发起成立决策咨询机构的政
府部门的辅助决策和社情民意征集机构”，主要职责是对全区经济社会发展战略和策略、公共政策和措施的制定、重要项目安排以及其他公共事务、议题进行咨询、论证，提出政策创议；收集、反馈和分析社情民意，不具有行政职能。
但实际上“决咨委”不仅仅在推动政策民主化和科学化方面扮演重要角色，还是基层治理体系中的重要构成部分，成为公众民主参与、共同协商解决各种社会问题和矛盾的重要途径和模式。
１０公共行政评论２０１４年第２期 协商民主的制度化与地方治理体系创新：顺德决策咨询委员会制度的经验及其启示◆ １．超越咨询：公共决策的重要参与者、监督者 顺德的“决咨委”定位为社情民意征集和辅助决策的机构，但从实际运作来看，“决咨委”不仅扮演了一般的民意调查，政策咨询的功能，还可能具有实质的决策权。
表现在：①具有政策议程的创议权和决定权。
容桂街道赋予决策咨询委员会参与决策的权力，辖区内各种事宜，没有得到决策咨询委员会的讨论和批准，不进入街道党政决策的议程。
由于议程设置是整个决策过程首要的阶段，也是整个政策制定过程的关键环节。
“决咨委”拥有了议程决定权，等于分享和拥有实质的决策权；②政策方案的建构者，“决咨委”不仅可以根据当地经济和社会发展的实际情况，就影响当地经济、社会发展、环境保护等领域提出建议，还可以针对社会的各种热点和难点问题提出解决方案，通过讨论、辩论，完善、修改甚至否定相关方案；③列席决策会议，监督政府部门。
例如，从２０１２年开始，容桂街道赋予“决咨委”委员列席街道党工委、办事处联席会议的权利，“决咨委”委员可以参与讨论财政预算、市政设施建设等重要决策和事项，同时实施街道相关部门向“决咨委”述职的制度。
２０１３年，街道人社局、社工局、卫计局、经科局、容桂国税分局、地税分局等６个部门进行了述职，汇报全年的的工作情况。
另外，伦教镇政府积极发挥“决咨委”的监督功能，鼓励、引导职能部门邀请“决咨委”成员参与街道重点工作实施的监督和效果评价工作。
政府职能部门向“决咨委”述职，接受“决咨委”监督，表明“决咨委”具有一定监督政府的职能。
在有些镇街（如容桂），“决咨委”不仅仅是民意的调查机构和政策咨询机构，而且具有实质的决策权、监督权、质询权，某种程度上扮演了“准代议”机构职能。
２．向基层延伸：基层治理体系网络的完善 顺德不断深化改革，积极探索社会建设和管理的经验。
按照推进社会协同共治的发展思路，顺德推动基层组织和社区层面建立公共决策咨询制度，拓宽社会各界参与基层和社会的各项事务的管理和决策。
首先，在村和社区推进决策咨询制度，拓宽公众参与的渠道，完善基层治理制度。
例如，杏坛镇２０１３年先后在马东、雁园、南华、逢简等村成立议事监事会。
村级议事监事会实质是 公共行政评论２０１４年第２期１１ ◆专栏 村级的决策咨询组织。
议事监事会的设立为村民直接参与村务咨询、管理及监督提供了制度平台，有利于保障村民对村务的知情权、参与权和监督权。
例如，２０１３年４月底，马东村成立了顺德首个村级议事监事会，监事会每季度评议村委会工作；凡３万元以上的支出项目和工程建设项目必须提交监事会表决；监事会由常住本村的、对村务能够直接考察、有效监督、甚至实施干预的村民组成，尤其是吸纳了村里的“意见领袖”（刘言，２０１４）。
监事会的引入有助于推动村务公开，推动村民自治，是基层治理体系的完善与模式创新。
其次，在公立学校等基层单位引入决策咨询的制度，形成社会参与治理的良好制度和氛围。
例如，均安、乐从等镇成立镇级教育决策咨询委员会。
２０１１年４月１１日容桂街道的瑞英小学、容桂小学、容桂中学、容山中学和胡锦超职业技术学校等５所学校建立了校务咨询和监督委员会制度。
此外，大良实验小学、均安的建安中学等许多学校也成立了学校发展决策委员会或者教育咨询委员会。
这些教育咨询委员会一般由社会贤达、教育专家、社区代表、家长代表、教师代表等人员组成，对学校发展的重大决策提供咨询，对学校办学过程进行监督。
该制度有利于发动社会力量参与教育管理，加强学校和社会的沟通和互动，拓宽学校的资源，完善学校的管理制度和评估体系，缓解学校和当前教育实践中面临的某些问题，有效地缓解学校和社会的可能矛盾，逐步构建起多元参与教育领域的公共治理格局的雏形。
截至２０１３年１月，容桂３５所学校都推广了教育咨询制度。
顺德已经率先形成学校、政府、家委会、咨监会“四位一体”的学校管理新模式（刘嘉麟，２０１４）。
决策咨询委员制度在顺德向基层部门和组织延伸，成为基层治理体系的重要制度创新和治理体系的构成部分。
３．与政协、人大联动：基层治理的新主体和重要推动者 顺德各级政府非常强调“决咨委”的作用，积极推动“决咨委”和各级人大代表、党代表、政协委员进行交流互动。
例如，容桂、杏坛等镇街联合组织人大代表、党代表、政协委员、决咨委员共同开展调研和视察工作，促进“两代表两委员”碰撞交流，提升参政议政的能力。
１２公共行政评论２０１４年第２期 协商民主的制度化与地方治理体系创新：顺德决策咨询委员会制度的经验及其启示◆ 除了决策咨询和政治参与，“决咨委”在基层治理中发挥其它重要的作用。
如均安镇的“决咨委”协助村居委换届，帮助均安镇党政部门考察各村（社区）两委的人选，在基层治理中发挥了积极作用。
伦教镇部分“决咨委”委员受城管局邀请，担任企业污染源在线监控系统的义务监督员，监控企业治污设备的运作，参与环境治理的实施和监督活动。
“决咨委”甚至成为解决治理难题的重要渠道。
众所周知，城市化进程中新城建设和社区改造是涉及到各方利益的治理难题。
为了集思广益，保障村民利益，推动城市发展，２０１２年５月顺德乐从镇大墩村专门成立了自建筑、教育等各界３９名委员组成的大墩村整体改造决策咨询委员会，对大墩村的改造进行民意收集，提出专业意见。
“决咨委”是为整村改造而建立的临时机构，改造完成后可自行解散，或者转为村的咨询委员会，为集体经济和社会建设提供智力支持和咨询服务，成为大墩村经济发展、社会管理的重要平台，使村里的决策更加科学、民主（吴晓芳，２０１２）。
４．民主治理的制度创新：“决咨委”制度的实质与影响 顺德“决咨委”的建立取得了良好的治理效果和社会影响。
首先，决策咨 询体系的建立有助于收集政策信息，把握社会的真实需求，补充和完善政策选 项，有效地提升了政府决策的科学化程度；其次，决策咨询体系成为连接公众 和党政决策机关和行政机构的桥梁和纽带，同时提供了表达不同利益诉求和政 策辩论的渠道和平台，提高公共决策的民主水平，增强了政府决策的合法性和 理性化，为政策的顺利实施铺平了道路（肖滨、郭明，２０１３）。
在法治化背景下，行政过程必须努力实现两个重要的目标：即正当性 （
）和理性（）ｌｅｇｉｔｉｍａｃｙ ｒａｔｉｏｎａｌｉｔｙ （王锡锌、章永乐，２００３）。
决策咨询制度的 建立和实施在这两个方面都产生了积极效果。
因此，“决咨委”的作用得到顺德 地方领导人高度肯定： “组建决策咨询机构是顺德综合改革的一件大事……通过决策咨询，一是让领导班子的视野更开阔，提升决策队伍的思想和业务水平；……二是 公共行政评论２０１４年第２期１３ ◆专栏 提升了决策的水平，减少决策的失误；……三是群众对党委政府决策的认同度得到了广泛提升”（张培发，２０１２） 值得强调的是，顺德通过引入“决咨委”制度，一方面推动了公共政策决策的民主化、科学化；另一方面，将协商民主的方式引入到基层治理体系之中，构建了公众参与治理过程中的制度平台，大大推动了公众参与治理的制度化。
协商民主以回应现实问题的治理需求为目标，避免了很多地方以追求轰动效应为目标、为了“创新”而“创新”的昙花一现的宿命；治理模式的创新则因为以民主参与为基石，夯实了治理创新的合法性，避免了很多地区在压力型体制下只求表面政绩而可能损害政权合法性的“有效”治理模式。
因此，“决咨委”的制度创新实现了治理体系创新与协商民主的完美结合，推动了民主治理。

四、顺德“决咨委”制度发展面临的问题与困难 虽然顺德各级政府机构和部门以及很多基层组织已经建立起了决策咨询委员会机构，决策咨询在顺德已经初步制度化、规范化，取得较好的治理绩效和社会影响，但顺德的“决咨委”制度在发展中也受到各种条件和因素的制约，也面临不少问题和挑战。
１．主要问题（１）发展不均衡仔细考察区本级、区属和镇街各级“决咨委”的运作的实践，可以发现各部门“决咨委”开展的活动、所起的作用、扮演的功能等方面有相当大的差异，“决咨委”制度在顺德发展非常不均衡。
首先，区镇两级“决咨委”的定位有所不同。
虽然从制度上来说两级“决咨委”按照区政府关于“决咨委”相关文件都定位为民意收集和政策咨询的机构，但实际来看区级“决咨委”主要扮演决策咨询的辅助功能，其功能定位更多的是咨询性公民协商，旨在为决策收集信息，进行论证，促进决策的科学化； １４公共行政评论２０１４年第２期 协商民主的制度化与地方治理体系创新：顺德决策咨询委员会制度的经验及其启示◆ 而镇街层面的“决咨委”的功能更加多元，在有些镇街具有实质的决策权和一定的监督作用，扮演了咨询性公民协商、听证性公民协商、协调性公民协商甚至决策性公民协商的综合作用①。
其次，各镇街的“决咨委”的发展程度和所起作用差别也较大。
例如，容桂街道早在２０１０年１月率先成立“决咨委”，容桂街道“决咨委”对当地大小公共事务的决策的参与从范围、程度和效果方面都非常实质，具有准代议机构的作用，在很大程度上弥补街道没有人大和政协机关的不足。
而乐从镇的“决咨委”直到２０１２年才成立，成员构成上体制内的委员比重大，“决咨委”的开展的活动较少，在决策咨询和社会治理所发挥的作用比较有限。
（２）公众参与不足，政策影响有限虽然“决咨委”制度在顺德普遍建立，但从“决咨委”的构成来看，成员主要包括政府相关部门、各级人大和政协委员、当地的知名企业家、相关领域的专家学者、社会组织和学校的管理者等，绝大多数属于政治、经济、知识、文化等各界精英和社会贤达，基层的普通职工和居民代表比例很少。
精英化的成员构成一方面导致公众对“决咨委”认同度不够，不信任；另一方面也可能导致“决咨委”未能全面、及时地将公众的关注问题和意见表达出来： “试问此机构（“决咨委”）真正发挥的作用有多大？官方人员数量比民间人士（网民）要压倒性的多。
已经清晰的说明了。
真正来自民间参与者的发话或者声音是多么的微弱。
根本有理有据的建议也是成不了主流与得到关注重视。
”（顺德大道②，２０１４） 影响“决咨委”实际影响的另一个重要原因在于“决咨委”的意见没有真正得到有关政府部门尤其是领导的足够重视。
“决咨委”的意见不能在决策过程中发挥实质的作用，进一步导致民众对“决咨委”不信任。
①有学者根据公民在协商棣文、拥有的资源、协商机制的功能等因素，将公民协商划分为决策性、听证性、咨询性和协调性４种类型，详见：林尚立（２００７）。
②网名。
公共行政评论２０１４年第２期１５ ◆专栏 “就算民间代表敢言。
官方啥时候重视与给予回复？这就是不被外界所睇好此机构真正功能与作用得到发挥的原因……此机构根本性问题（在于）市民信任度极度的不高……存在还是必要的，适当时候所谓的开开会，通知各媒体到场。
做下报道就完成使命了。
存在的意义好比展馆商品———摆设。
”（顺德大道，２０１４） 此外，部分部门基于传统行政习惯和思维，不重视“决咨委”的意见和角色，也导致公众对担任“决咨委”委员积极性不高，参与不积极，最终进一步影响其功能的发挥。
例如，伦教镇政府相关部门不太重视“决咨委”，导致当地居民对参加“决咨委”兴趣不大，伦教镇首届“决咨委”成成员只有１５名： “决咨委成立之初，却出现‘鲜有人问津’的局面。
出于借‘外脑’意识薄弱、惯于按固有套路决策等原因，街道各职能部门缺乏找“决咨委”咨询的意识。
首届“决咨委”期间，开会只有３次，且要多番动员才将议题抛出讨论。
”（伦教镇“决咨委”伦教街道公共决策咨询办公室，２０１３） ２．主要困难尽管“决咨委”制度在顺德快速发展，已经初步建立起了覆盖镇区两级政府，并向社区和公共部门延伸的多层次决策咨询体系，但“决咨委”制度在实践过程仍然面临着不少困难，主要表现在：①职责不清。
“决咨委”的主要功能到底是民意收集和政策咨询，抑或实质性地影响决策、担负一定的监督职能？如果仅仅定位为一个顾问咨询机构，那么政府完全可以采取购买服务的方式委托给社会组织或者科研机构、顾问公司，这样可能更直接、高效；如果定位为实质性的政治参与形式，那么应该如何从制度上一步完善和保障，需要哪些配套制度？②定位不明：“决咨委”是拓宽公众参与的制度创新，抑或是与人大、政协制度作用相同的机构的重复设置？目前“决咨委”的功能上和人大与政协重合，人员上也有很多交叉，理论上的必要性和合法性似乎不足。
③目标含混： １６公共行政评论２０１４年第２期 协商民主的制度化与地方治理体系创新：顺德决策咨询委员会制度的经验及其启示◆ “决咨委”到底是新的精英吸纳机制，抑或是推动普通民众参与的协商制度形式？目前精英影响政策的渠道相对较多，但精英参与能否保证政策制定的公共性，能否反映普通公众的真实需求？如果目的是促进公民参与，那么代表应该如何产生，如何确保制度的公开、公平和有效？所有这些问题无疑制约着“决咨委”制度的进一步完善和作用的发挥。

五、制度化的协商民主与治理体系创新：顺德经验的启示和意义 顺德“决咨委”制度及其运作实践是我国经济发达地区地方政府推动决策民主化和科学化、进行社会建设的重要内容和制度创新。
顺德“决咨委”的改革实践对扩大公民有序政治参与，推动国家治理体系创新和治理能力现代化具有一定的意义和启示。
首先，“决咨委”制度是我国基层民主建设的重要制度创新，弥补了我国基层治理中公民参与和公民协商制度和机制缺乏的弊端。
长期以来，由于我国没有公民协商的传统，基层群众没有摆脱政治和行政的过度控制和干预，公民的意识和公民能力的发展尚不健全，因此，在我国的基层民主建设和发展中虽然不乏协商的民主行为，但却缺乏公民有效政治参与的渠道，公民协商的概念和机制非常匮乏（林尚立，２００７）。
顺德基层“决咨委”的普遍建立为公民参与提供新的、有效的制度平台，有助于培养公民政治参意识，认同公民协商的理念，积极参与公共事务，积极表达意见，讨论协商，形成基层群众的自我管理，自我服务和自我教育的成熟的自治需求和治理体系，并在此基础上进一步发展和巩固公民协商和基层自治的制度平台。
其次，“决咨委”制度是政府实行科学民主决策的重要环节，有助于增强公共政策合法性和政权合法性。
如前文所述，顺德通过引入“决咨委”的制度创新，使得民众有机会参与公共问题的提出和讨论、政策方案的提议和商讨、重要规划和项目的研究、政府预算的讨论和监督等决策环节。
“决咨委”的引入和运转可以加强社会内部以及政府和公众之间的互动交流和公共协商，加强了地方决策的民主化和科学化，提高了地方政府的合法性，加强了地方政府行政的 公共行政评论２０１４年第２期１７ ◆专栏 ‘底气’。
同时，由于不少基层人士参与政策咨询，作为公众和政府之间的桥梁，他们一方面扮演了民意收集和聚合的作用，另一方面起到了宣传和解释政府政策的作用，扮演了民众和政府之间润滑油的作用①，不仅推动了决策的科学性，还有利于促进公众对公共政策的接受和政策实施。
再次，作为一种公众协商的制度创新，“决咨委”提供了一种解决各种社会难题的创新模式，是地方治理体系创新的积极尝试和重要成果。
在工业化、城镇化和全球化的背景下，我国的经济增长和社会发展面临各种挑战，社会分化加剧，利益多元而难以协调，各种社会问题、环境问题不断凸显，我国进入社会矛盾的高发期。
所有这些构成对政府的治理模式的极大挑战，对政府的治理能力提出了更高的要求。
而协商制度则有助于公共治理和各种社会难题的化解（何包钢、陈承新，２００５）。
作为协商制度的一种有效表现形式，“决咨委”制度为具有不同利益和观念的人们提供了协商的平台，可以推动他们之间的相互理解和尊重，有助于改变不合理的个人偏好，推动共识的形成。
此外，基于“决咨委”平台上协商和讨论，有助于明确问题的性质，比较不同解决方案的优缺点，发现解决问题的更佳方案。
因此，“决咨委”制度可以有效加强社会和政府解决各种难题的治理能力，是地方治理体系创新的积极探索和重要成果。
最后，“决咨委”制度也是推动地方治理模式转型的重要制度基础和保障。
改革开放以来，我国的国家、市场和社会之间的关系发生了深刻的变化。
地方政府逐渐从“代理型政权经营者”演变成具有和追逐自身利益的“谋利型政权经营者”（杨善华、苏红，２００２）。
在分税制的制度激励和政绩驱动下，地方政府往往采取招商引资、经营城市等手段推动地方经济的增长，建立与经济发展集体的联盟，导致大规模征地拆迁和环境污染等有损公众利益的后果，引发了社会不满，造成政府和民众的对立，形成潜在的社会风险。
另外一方面，地方政府盲目扩大投资规模，引进项目，导致财政收支不均衡，地方收入严重依赖土地财政和举债，这不仅孕育金融风险，还加剧了因征收土地、环境破坏等原因引发的社会矛盾。
在压力型体制下，维稳压倒一切的逻辑往往促使政府对各 ①２０１４年４月２０日与顺德政府工作人员Ｊ先生的访谈。
１８公共行政评论２０１４年第２期 协商民主的制度化与地方治理体系创新：顺德决策咨询委员会制度的经验及其启示◆ 种群众性抗议持压制的态度，结果进一步消弱了地方政府的合法性。
可见，地方经济发展模式和治理模式都需要进一步改革和创新。
“决咨委”制度一方面可以拓宽普通公众政治参与的渠道和途径，使政府了解社会的真正需求和真实民意，在经济增长、社会公平和环境保护之间找到平衡点；另一方面，通过公众参与和公共协商，有助于提高决策质量，寻找到科学而又得到社会各界认可的政策方案，推动有效治理的实现。
因此，“决咨委”制度是理顺政府、市场和社会关系，推动地方治理转型、建立服务型政府的制度基础。

六、结论 虽然顺德“决咨委”制度发展仍然存在着不少问题和局限，普通公众的参与程度有限，对政策的影响往往也并非实质而有效，因此未能完全达到理想化的协商民主的程度。
然而，“决咨委”制度已经具备了协商民主的基本特征，在决策民主化和基层治理方面发挥了积极的作用。
顺德“决咨委”制度的建立和发展的经验具有重要的理论意涵和实践价值。
顺德经验表明协商民主制度在我国至少地方层面不仅存在，还呈现出明显的制度化、体系化的特征。
协商民主不再是零碎的，小规模的、偶然的发生，而是系统的、全面的、深入的、有计划的铺开。
顺德“决咨委”制度从政府机构到公共部门、基层组织的全面发展在某种程度上代表了我国政治发展的一个方向，即商议民主制度在中国地方层面的制度化发展；地方协商民主体制是中国特色民主制度的可能路径之
一。
此外，“决咨委”制度不仅具有促进公民政治参与，推动决策民主化科学化的作用，还代表了一种可以有效解决各种复杂的公共和社会问题的地方治理的模式创新。
更为重要的是，“决咨委”制度的创新实现了协商民主与治理体系的完美结合，推动了民主治理，为我国政治发展和治理体系创新提供了重要的启示。
一方面为协商民主在我国的进一步发展提供了可行的实现形式，并为协商民主的发展提供了明确的目标导向———善治；另一方面为治理模式的创新找到了实现的手段和价值基础———公共协商。
顺德的“决咨委”整合了作为决策模式和治理模式的协商民主的双重属性， 公共行政评论２０１４年第２期１９ ◆专栏 是协商民主的制度创新，也是地方政府治理体系创新的尝试和重要成果，有效地提升了政府的治理能力，值得进一步完善和推广。
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