责任编辑王东校对汤青霞 E-mail:hnfzbbjb@ □人民日报记者龚金星马跃峰 〉〉〉〉〉阅读提示 重点阅读 HENANLEGALDAILY 2015/11/10 “民告官”立案难、胜诉难、执行难，如何破解？河南省高级人民法院于2014年在全国率先出台《关于行政案件异地管辖问题的规定（试行）》，把以县政府和地市政府为被告的案件和环保类案件，全部交叉到相邻的县、市法院立案审理，让群众到外地法院起诉。
“异地管辖，避免行政权力干扰，找到了一条群众监督政府的法治途径，不仅有利于司法公正，而且有助于巩固党的执政基础。
”河南省高院院长张立勇说。
河南探索，能否解决“民告官”难题？从两年的实践看，这一破冰之举，缓解了告状难，使老百姓的胜诉率大幅提高；卸下了法官的思想“包袱”，使其更为“洒脱”，公正裁判；增强了法院的公信力，从改革前的“不管判谁胜诉，对方都可能不满意”到现在“原告即便败诉，也感到被公正对待”；促进了依法行政，越级上访大幅减少。
自改革以来，河南法院一审受理异地管辖案件10823件，原告胜诉2825件，胜诉率26.1%，比改革前提高16个百分点，其中可上诉案件8945件，上诉率39.85%，比改革前降低17个百分点，赴京上访率5年来首次下降，降幅16%。
有些市县异地管辖案件实现了“零上访”。
当然，改革并非十全十美。
比如，有人担心其能否持续有效；有人认为，法官审理异地案件，更多考虑法律效果，造成当地信访工作与管辖法院工作衔接不畅；到外地打官司，增加了差旅费开支和时间成本。
法院送传票、作调查、搞协调，也会增加支出。
那么，该如何看待这一改革？请看记者的调查。
制图：张芳曼 告官”，常被劝不：“告别，拿告鸡也 蛋碰“石民头！”“不告白 案不 白告！当”法官，时被不扰敢：“败这诉个！”吃 能立！立“”案政前府，可群众担，一心个，法鼻院孔出， 政府的、喝不政如府信的访”。
审响判饭中碗， 气法，“官信担法心得罪不地敢方审、、影不会审，原 对告行胜政诉案率件一度只有
9.1%。
3从“措施之治” 到“规则之治” “相对设立行政法院，河南改革不触及现行法院体制，成本低，更易推行”
1 行政审判“囧”境 “搞行政审判的，谁没被警告过：万一政府败诉，可能影响稳定” “审外县的案，轻松多了。
不像以前，审县政府、部门，顾虑重重。
”眼前的吕万众，带着法官的威严，可提起以前，颇多无奈。
吕万众是滑县法院一名法官，现为行政庭庭长。
让他无奈的案子发生在2007年。
案子的被告是滑县国土局。
案由是：一名村民认为，邻居宅基地超标，影响了自家，遂告颁发土地证违法。
吕万众调查申请手续，发现不少“猫腻”：从土地申请，到对外公告，再到领导审批，日期为同一天。
而按要求，仅公告就要一周左右。
翻看审批表，领导签字栏是空白。
批准的宅基地面积2亩，远超规定的0.25亩。
没开庭，吕万众就接到电话，说有领导打招呼，不要撤销土地证，不能判政府败诉。
当时，吕万众只是一名普通法官。
是尊重法律，还是顺应现实？他十分焦虑，反复考虑，坚持撤销土地证。
领导先是不同意，可见吕万众写的判决书，被告违法事实、判案法律依据，清清楚楚、严丝合缝，不好意思再说情。
为给法院领导找台阶，吕万众以“汇报、请示”的口吻，建议上诉。
最终，安阳中院维持了原判。
“搞行政审判的，谁没有听过指示：法院要以地方大局为重！谁没被警告过：万一政府败诉，可能影响稳定！”吕万众感慨。
行政审判难，不易出成绩，法官一般不愿在行政庭干。
2013年，信阳法院召开行政庭庭长座谈会。
一名女庭长抱怨“：行政案件立不了、审不好，老百姓骂你；认真审，判政府败诉，领导不高兴。
再让我当行政庭庭长，就疯了！”后来，她一再申请，调离行政庭。
行政审判的“囧”境，源于哪里？首先是人员任用。
以县法院为例，院长由所在县人大选举产生。
副院长、庭长、副庭长由县人大常委会任命。
法官得罪地方，可能影响晋升。
其次是财物。
法院所需办公经费、工资、基本建设费，都要当地财政拨付。
“法官在本地生活，买房、就医、孩子上学，都可能求人。
再加上县城是熟人社会，说不定哪个部门有亲戚、同学，真判政府部门败诉，指不定得罪谁。
”吕万众说。
如何改变行政审判“囧”境？改革课题摆在了法院面前。

2 找“县长”不如找“院长” “法官的腰板明显硬了” 提起异地管辖，耿海建竖起大拇指：“不是异地审判，还得上访10年。
” 耿海建是登封一家汽车租赁公司的负责人。
1992年，公司成立。
换发新证时，当地运管所不予更换，公司停运。
2005年，他开始了长达10年的上访。
“为啥上访？法官说十句，不如行政官员说一句。
有的官员说，法院判决走形式，真怕的还是上级。
”耿海建说。
多年上访，事未解决。
最终，耿海建起诉。
登封法院依法判决他部分胜诉。
没想到，当地又违法出台行政决定。
法院判决无法执行。
2014年，河南实行异地管辖。
耿海建到郑州高新区法院起诉。
很快，法院判他部分胜诉。
“百姓有了冤屈，找‘院长’，不找‘县长’，才体现出司法公信力。
”河南省高院院长张立勇说。
然而，异地管辖改革前，河南的行政审判问题重重。
信阳中院院长张社军介绍，信阳行政诉讼案件受理数在河南长期落后，每万人口不足0.5件。
受理的案件中，驳回起诉、维持被诉行政行为、和解方式结案率达87.75%。
怎么改变这一局面？2013年9月，信阳法院率先试点，将行政案件以“一刀切”的形式，交付异地管辖。
一开始，试点申请送到省高院，并不被看好“。
浙江台州曾于2002年试行异地审判，可持续性不强，担心信阳试验无果而终。
”河南省高院行政庭庭长宋炉安说，按台州规定，被告为县级政府的案件，避开当地法院，由中院管辖，再移交被告所在地之外的基层法院。
实践一段时间后，谁都不愿接棘手的案件，而且行政机关与异地法院熟悉起来后，又干扰行政审判。
然而，既然要改革，必须有试点。
省高院决定，支持信阳试验。
“刚开始，浉河与平桥两区法院、光山与潢川两县法院‘结对’，交叉管辖。
几个月后，立案数增加，百姓胜诉率提高，且78%的案件息诉罢访。
”信阳中院行政庭庭长李德如说。
2014年5月，在总结信阳、南阳、安阳等地经验的基础上，河南省高级人民法院启动破冰之举——调整管辖规则，在全省实行行政案件异地管辖。
“法官的腰板明显硬了。
”南阳中院行政庭庭长闫林说，他正与信阳沟通，商量信阳市长出庭“。
在以前，别说让市长出庭，有案向市长汇报都难。
” 对信阳等地的探索，各方反映 较好，但同时也担心其可持续性。
前些年，有地方尝试通过“打捆指定 管辖”，实现了案件的异地管辖，但 后来被认为是难言成功。
2013年以 来，最高人民法院部署集中管辖试 点，主要内容也是异地管辖。
河南 法院的改革有什么新招？ “如果说，以前为避开政府干 预，法院个案指定，让外地法院管 辖，是一种‘措施之治’，那么，全省 法院调整管辖规则，实现异地管辖， 则是‘规则之治’。
”张立勇说。
宋炉安认为，“台州经验”虽然 “打捆”将案件异地管辖，但本质仍 是指定管辖，完全依赖法院意志，可 能被随时叫停。
而河南法院调整行 政诉讼管辖规则，将管辖选择权交 给百姓，形成了一种机制。
老百姓 追求自身利益、司法公正，会选择自 认为能公正审判的法院，这必将极 大促进行政诉讼的发展，提升司法 公信力。
从指定管辖到调整管辖规 则，是人治到法治的转变。
那么，怎么看集中管辖？所谓 集中管辖，即在中级法院辖区内，将 所有行政案件集中到两三家基层法 院审理，避免行政干扰。
河南的商 丘、鹤壁曾被作为集中管辖的试点 地区，但实践效果并不理想。
宋炉 安认为，原因有二：一方面，不再管 辖行政案件的法院，失去了行政审 判职能，在当地没有了政治地位，而 集中管辖法院揽了其他地方的行政 案件，大量增加人、财、物开支，而这 些问题又要当地政府解决，实践中 有很多困难。
另一方面，审理的案 件多了，信访问题增多，法院压力加 大。
看来，要寻找一种既能解决行 政审判突出问题，又符合当前实际 的改革方案，的确复杂。
2014
年5月，河南省高院出台 文件，规定部分类型案件按确定规 则异地管辖，不再逐案指定。
今年
4 月，河南省高院又出台补充规定，扩 大异地管辖范围，对基层法院管辖 的行政案件全部实行异地管辖。
把 全省18个中院分成6组，实行推磨 方式，每两年调整一次。
“有人提出，如果几个地级市设 一个行政法院，审判机关将获得最 大程度独立，但此举涉及人事编制、 财政体制改变，改革成本相对较高， 难度也太大。
”清华大学法学院教授 何海波说。
“相对设立行政法院，河南改革 不触及现行法院体制，成本低，更易 推行。
”宋炉安认为，不改变现行法 院体制，相对于集中管辖，也是一个 优势。
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