联合国
JIU/REP/2020/1
审查调查职能的状况：联合国系统各组织在加强调查职能方面取得的进展
联合检查组的报告
撰写人：贡科·罗舍尔
GE.20-09708(C)311220220121
JIU/REP/2020/1ChineseOriginal:English
审查调查职能的状况：联合国系统各组织在加强调查职能方面取得的进展
联合检查组的报告
撰写人：贡科·罗舍尔
联合国•日内瓦，2020年
JIU/REP/2020/1
内容提要
背景
本次审查重新审视了联合国系统各组织的调查职能，这是联合检查组(联检组)在2000年和2011年撰写的前两份报告(JIU/REP/2000/9和JIU/REP/2011/7)中已经探讨过的议题。
通过审查发现，在过去二十年里，调查职能的建立和专业化情况有了很大改善。
尽管取得了进展，但本次审查发现了一些缺点和不足，特别是在调查和有关活动的职责持续分散、调查职能的独立程度、组织设置和专业化程度等方面。
此外，本次审查探讨了调查职能的目前运作不得不面对的环境，讨论了是否出现了新的挑战和需求以及如何应对这些挑战和需求的问题。
调查职能是联合国系统各组织内部监督和控制系统的一个重要组成部分，因此也是各组织问责制框架的一个组成部分。
由于各组织期望其工作人员在所有影响其公务和联合国利益的事务中保持最高标准的廉正，有效的调查职能对于确保个人和组织的廉正和问责是不可或缺的。
在这种背景下，2000年联检组报告中的结论意见仍然有效，即“需要有效的调查职能，以便预防不良行为，保证适当的责任制，并使会员国和其他相关方对其所支持的各组织的诚实可靠持有信心”。
因此，调查职能作为组织问责制和廉正的一个重要组成部分，在支持各行政首长以及会员国和立法机构履行其监督职责方面发挥着重要作用。
会员国拥有最终权力来确定它们认为什么是有效的调查职能，包括什么是适当的独立性和适当的设置，并为这一职能提供必要的资源。
鉴于这一权力，本次审查报告含有向联合国系统各组织立法机构提出的若干建议，其目的是通过加强调查职能来改善各组织的问责制和廉正。
审查目的 本次审查的目的是：(a)根据2011年审查以来取得的进展以及全系统的合作与协调情况，评估调查职能的组织、结构和业务安排是否充足；(b)在上述评估的基础上，并考虑到调查职能运作所面对的环境的变化，找出差距和挑战，并提出必要的建议；(c)查明整个联合国系统的良好做法和经验教训，探讨在联合国系统各组织的调查职能方面改进合作、信息共享和协调的机会。
主要结果和结论 调查职能在过去二十年中有了很大的发展，特别是在过去十年中已经成为“主流”。
到目前为止，联合国系统几乎每个组织都建立了内部调查能力，大部分设在内部监督办公室。
过去几年调查职能得到加强，其原因有多个，其中包括：联合国系统健全的问责和监督机制，包括对不当行为“零容忍”的“问责和 GE.20-09708 iii JIU/REP/20/ 廉正文化”得到了更多的重视；各组织充分采取措施打击欺诈、腐败和骚扰，特别是性骚扰以及性剥削和性虐待，已经成为必须；联合国系统各组织业务活动的范围和复杂性大幅增加，需要有强有力的监督机制，包括强有力和有效的调查职能，保证个人和组织的廉正和问责。
尽管在加强调查职能的独立性、解决职能分散和建立专业调查能力方面取得了进展，但调查职能继续面临重大问题，包括： •在许多组织中，调查和与调查有关的工作(即接收案件和初步评估)是由各种其他办公室和职能部门进行的，因此调查职责分散的情况继续普遍存在，分散程度令人无法接受。
这种分散带来的风险包括：调查职能及其开展的活动的独立性、公正性和客观性得不到保证；存在着发生利益冲突情况的内在风险；给质量、问责和信任带来负面影响。
另一个缺点是，一些组织缺乏共同的调查程序和标准，并且，尽管调查人员的专业能力是影响调查的决定性因素，一些组织(并非所有组织)缺乏专业调查人员。
关于后一种情况，自2011年以来，六个组织没有取得任何进展。
•调查职能的结构自主性和业务独立性仍然不够，因此没有足够的保障措施来防止管理层的干预。
独立性是有效完成调查任务和公正、客观和有效地履行调查职责的决定性先决条件。
在审查期间，根据14项指标评估了独立性程度。
评估结果表明，若干组织仍需加强调查职能的独立性。
•调查环境不断变化，特别是投诉和调查案件数量大幅增加，对调查职能提出了新的要求和挑战。
调查职能的能力和资源(财力和人力)跟不上大多数组织不断增长的需求，这对管理不断增加的调查数量构成了持续挑战。
虽然一些组织成功地采取了补救措施，但资源限制导致积压案件增加，完成调查的平均时间延长。
这种情况不仅妨碍迅速采取行动追究行为人的错失行为，还可能对广大工作人员的看法产生负面影响，例如他们会觉得不当行为不受惩罚。
这种看法使得各组织保持道德和廉正文化十分困难。
•在某些情况下，需要进一步更新界定道德标准的各项总体政策框架，如行为守则、利益冲突规定、反欺诈和反腐败政策、举报人保护政策、防止骚扰(包括性骚扰)政策以及内部监督章程和具体调查指南，以此加强一致性和对调查职能运作有利的环境。
•尽管取得了进展，但在机构间合作和协调方面仍有改进的余地，例如在制定共同的调查术语和案件分类以及在生成统计数据、保存记录和编写报告等方面。
缺乏这些要素会妨害可比性，因而难以评估整个系统的职能状况。
最后，调查职能面临新的要求和特殊的挑战，其中包括： •不仅保持工作人员而且同样保持会员国、合作伙伴和其他利益攸关方对各组织的能力的信任，相信各组织能够适当和有效地处理不当行为，能够维护必要的最高道德标准以及问责和廉正文化。
iv GE.11-00000 JIU/REP/2020/1 •调查性骚扰以及性剥削和性虐待的投诉，需要调查人员具有一系列专门技能和能力，也需要在组织内建立必要的调查能力。
•会员国、捐助方和其他利益攸关方对调查方面信息的需求日益增加，为此需要制定适当的宣传战略，开发相应的宣传工具。
鉴于以上所述，并根据对联合国系统各组织现状的深入分析，本报告载有10项正式行动建议。
在这些正式建议中，9项是向立法机构提出的。
建议 建议1联合国系统各组织的立法机构应要求尚未在其内部监督章程中纳入定期修 订并在必要时更新章程以及章程须由立法机构核准的规定的组织纳入这样的规定。
更新后的章程应在2021年底前提交立法机构核准。
建议
2 联合国系统各组织行政首长如果尚未确保内部监督办公室负责人定期审查其调查政策和指导意见以及在必要时根据新的形势发展、行政法庭管辖权、经验教训和良好做法更新其调查政策和指导意见，应确保采取这些行动。
在此过程中，应适当注意确保与其他现有相关规则、条例和政策的适用规定保持一致。
建议
3 联合国系统各组织的立法机构应要求尚未将所有调查和相关活动(即接案、初步评估和决定启动调查)整合纳入各自内部监督办公室的组织在2022年底前完成整合，无论不当行为的类型如何。
建议
4 尚未确保内部监督办公室/调查职能部门的负责人有权在未经行政首长批准的情况下启动调查的联合国系统各组织的立法机构应在2021年底前确保采取这种做法。
建议5联合国系统各组织的立法机构应要求尚未在其监督章程中纳入以下规定的 组织在2021年底前予以纳入：(a)规定其内部监督办公室负责人的任命和撤职或免职须征求立法机构的 意见并获得立法机构的批准；(b)规定内部监督办公室负责人的任期为五至七年，最好不可连任，并规 定在同一组织内的离职后限制；(c)允许其内部监督办公室负责人不受限制地接触立法机构以及各自的审 计和监督委员会。
建议
6 GE.20-09708 v JIU/REP/20/ 联合国系统各组织的立法机构如果尚未要求所在组织在2021年底前更新其审计和监督委员会的职权范围，应提出这一要求，以便必要时纳入以下适当规定： (a)审查内部监督办公室/调查职能的独立性和任务；(b)审查其预算和人员配置要求；(c)审查其总体绩效；(d)提出相关建议。
建议7尚未制定并通过调查针对行政首长不当行为投诉的适当正式程序及尚未通过适当政策的联合国系统各组织的立法机构应在2021年底前完成这些工作。
建议8尚未建立处理针对内部监督办公室负责人和工作人员的不当行为指控的正式程序的联合国系统各组织的立法机构应要求各自组织在2021年底前建立这种程序，以避免出现利益冲突的情况。
建议9联合国系统各组织的立法机构如果尚未要求各自组织的年度内部监督活动报告载有关于投诉和调查的信息，包括关于投诉和调查的数量、类型和性质以及这方面趋势的详细信息，应提出这一要求。
建议10联合国系统各组织的立法机构应审查调查职能的资源和人员配置是否充足，并酌情考虑到各自审计和监督委员会的建议。
除上述正式建议外，还有27项非正式或“软性”建议，以黑体字标出，作为向立法机构和行政首长提出的进一步改进调查职能的补充建议，特别与调查职能的整合和独立性有关。
软性建议见以下段落：51、70、75、103、104、105、112、134、139、143、147、182、186、208、214、224、250、298、303、304、319、320、325、339、348、369、373。
这些软性建议指出了需要做的工作，分别是：制定调查准则和手册，并审查和更新现有的准则和手册(第51段)；解决工作人员和其他利益攸关方对“向何处举报和举报什么”不清楚的问题(第70段)；在内部监督办公室建立一个接收所有指控的中央接案机制(第75段)；继续努力进一步提高调查人员的专业化水平(第143段)；在审议内部监督活动年度报告时，规定内部监督办公室负责人参加立法机构的会议(第182段)；在内部监督活动年度报告中列入一段关于独立性的说明(第186段)；将内部监督活动的报告周期改为日历年(第250段)；制定能力评估方法，除其他外，包括关键业绩指标和针对具体组织的风险分类(第298段)；制定机制和缓解措施，以解决调查案件数量激增问题(第303段)；简化接收和初步评估程序(第304段)；采纳并落实联合国系统行政首长协调理事会(首协会)处理联合国系统各组织内部性骚扰问题工作组和机构间常设委员会的各项不同成果(第319段)；通过在捐助方协议中纳入规定并在各组织采取共同做法以澄 vi GE.11-00000 JIU/REP/2020/1 清对调查方面信息的期望(第325段)；采纳并执行联合国调查部门代表制定的指导意见(第339段)；更系统地交流关于具体调查的信息，探讨开展联合或平行调查的问题以及订立关于交流信息的谅解备忘录(第348段)。
此外，一些软性建议是针对具体组织提出的，目的是改善其调查职能的状况。
第103-105段针对联合国秘书处，第112段针对联合国项目事务署和联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处，第134段针对世界旅游组织，第139段针对万国邮政联盟，第147段针对国际海事组织和世界气象组织，第214段针对联合国开发计划署。
GE.20-09708 vii JIU/REP/2020/1 目录 页次 内容提要................................................................................................................................ iii 缩略语
.................................................................................................................................... xi 索引
7 B.
D.
F.
B.根据14项指标评估调查职能的独立程度.................................................................. 32
C.
E.处理针对内部监督办公室负责人和工作人员的指控................................................ 44
五.
C.对性骚扰以及性剥削和性虐待投诉的调查面临挑战................................................ 58
D.会员国和捐助方对调查方面的信息需求越来越多.................................................... 61
六.加强机构间合作和一致性的机会
七.
六.第一部分内部监督办公室负责人的独立性...................................................................... 94 第二部分内部监督办公室负责人的独立性......................................................................101
七.处理对涉嫌不当行为的举报
八.与调查相关的时限和调查员平均处理的案件数................................................................111
九.
十.处理针对内部监督办公室负责人和工作人员的指控........................................................123 十
一.第一部分调查职能的资源配置(截至2017年12月31日)..............................................132 第二部分调查职能的资源配置(截至2018年12月31日)..............................................136 十
二.
三.各参加组织根据联合检查组的建议将采取的行动概览....................................................145 x GE.20-09708 缩略语 首协会粮农组织原子能机构民航组织红十字委员会农发基金劳工组织海事组织国际电联联检组监督厅艾滋病署贸发会议开发署环境署教科文组织人口基金人居署难民署儿基会工发组织毒品和犯罪问题办公室项目署近东救济工程处妇女署世旅组织万国邮联粮食署世卫组织知识产权组织气象组织世贸组织 联合国系统行政首长协调理事会联合国粮食及农业组织国际原子能机构国际民用航空组织红十字国际委员会国际农业发展基金国际劳工组织国际海事组织国际电信联盟联合检查组内部监督事务厅联合国艾滋病毒/艾滋病联合规划署联合国贸易和发展会议联合国开发计划署联合国环境规划署联合国教育、科学及文化组织联合国人口基金联合国人类住区规划署联合国难民事务高级专员公署联合国儿童基金会联合国工业发展组织联合国毒品和犯罪问题办公室联合国项目事务署联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处联合国促进性别平等和增强妇女权能署世界旅游组织万国邮政联盟世界粮食计划署世界卫生组织世界知识产权组织世界气象组织世界贸易组织 JIU/REP/2020/1 GE.20-09708 xi JIU/REP/2020/1 索引 实体联合国秘书处 贸发会议环境署人居署毒品和犯罪问题办公室开发署人口基金 难民署 儿基会项目署近东救济工程处 妇女署粮食署 国贸中心艾滋病署粮农组织原子能机构 段落号 14,17,18,33,40,46,50,58,60,73,80,84,86,87,92,97,98,102,103,118,153,154,166,169,175,176,204,210,214,232,241,245,253,261,262,269,275,276,278,279,280,295,309,315,324,362 18,60,91,175,253,362 18,60,91,175,253,362 18,60,91,175,253,362 18,60,91,175,253,362 40,47,52,55,69,176,183,191,212,213,214,231,278,279,280,283,287,341,342,343,362,370 40,47,69,175,176,183,184,191,231,244,256,258,268,269,275,276,278,279,280,283,287,324,341,342,362,370 40,47,55,168,169,172,175,176,191,193,194,195,231,245,246,256,258,261,263,268,270,271,274,278,279,286,287,289,291,309,362,370,372 47,50,69,175,176,191,198,268,269,275,277,278,279,282,283,287,309,362 18,40,50,80,106,111,112,175,176,191,197,231,261,278,279,283,342,362 47,50,69,80,106,107,109,110,112,175,176,183,191,241,244,256,258,277,278,279,280,283,336,362 47,58,59,147,155,175,191,196,275,362 18,47,48,166,169,175,176,191,198,204,215,245,256,261,264,278,279,282,283,286,287,291,324,342,362,370 18,60,91,175,253,362 17,18,58,59,69,155,175,186,191,253,362 167,170,175,176,184,191,215,231,244,261,268,278,279,280,283,287,362,370 14,17,18,58,78,167,168,175,176,191,233,256,265,278,279,283,309,342,362 xii GE.20-09708 民航组织劳工组织 海事组织国际电联教科文组织工发组织世旅组织万国邮联世卫组织 知识产权组织气象组织 JIU/REP/2020/1 47,48,50,51,58,59,78,113,117,118,147,155,167,175,176,188,194,195,198,253,277,362 23,40,48,69,78,80,113,115,116,167,170,175,176,183,184,191,194,231,241,244,256,258,270,275,278,279,280,282,283,336,362,363,364,365,366,367 17,48,78,80,113,119,141,146,175,176,180,181,186,191,216,231,275,277,283,362 17,59,78,80,113,120,121,122,123,127,141,145,170,175,176,183,184,188,191,194,216,217,233,253,277,283,362 69,167,170,175,176,183,184,191,231,244,261,265,270,278,279,283,342,362,370 47,50,170,175,176,183,184,191,194,196,197,198,216,218,231,244,256,275,278,279,283,362 17,50,51,58,59,80,113,130,131,132,133,134,145,155,175,191,253,277,362 17,48,50,51,58,59,80,113,130,135,136,139,145,155,175,188,191,219,253,275,277,362 40,47,59,80,113,124,167,170,175,176,183,184,186,191,193,195,196,231,253,256,258,261,265,269,270,275,278,279,280,282,283,287,295,342,362 40,47,48,52,78,80,113,125,127,167,170,175,176,180,183,184,196,220,231,244,246,256,269,275,277,278,279,280,283,362,370 17,47,78,80,113,126,141,146,167,170,172,176,183,191,194,221,233,275,277,283,362 GE.20-09708 xiii JIU/REP/2020/1
一.导言：为什么这次审查调查职能？
1.联合检查组(联检组)在其2018年和2019年工作方案中纳入了审查调查职能的状况以及联合国系统各组织近年来在加强该职能方面取得的进展的议题。
本次审查报告是关于监督、廉正和问责的联检组系列报告的一部分。
2.联检组以往的相关审查：本次审查是联检组2011年关于联合国系统调查职能的审查(JIU/REP/2011/7)和2000年关于加强联合国系统各组织调查职能的报告(JIU/REP/2000/9)的后续活动。
本次审查考虑到了后来的联检组审查报告的相关结论，如关于欺诈的联检组报告(JIU/REP/2016/4)、关于审计职能的报告(JIU/REP/2016/8)和关于举报人政策的报告(JIU/REP/2018/4)。
3.审查目的：审查的目的是评估联合国系统各组织在根据以往联检组建议加强调查职能方面取得的进展，并提出一些建议，以期根据新的形势发展加强联合国系统各组织调查职能的独立性和能力，解决已查明的不足，并在调查领域实现更强的全系统一致性与合作。
A.背景
4.调查职能的环境变化迅速：自1990年代以来，联合国活动的规模、复杂性和成本都增加了，导致更加重视建立强有力的监督机制，以确保个人和组织的廉正和问责(JIU/REP/2011/7,第14段)。
这就要求各组织采取及时的行动处理不当行为，降低声誉、财务和其他方面的风险。
5.联合国以往的改革努力：指控的不当行为若没有得到适当调查，且经证实之后也没有受到相应纪律制裁，这种情况会削弱对机构的信心，损害组织声誉，对工作环境和工作人员士气产生负面影响，并导致本组织人才流失。
1鉴于这些风险，秘书长呼吁进行改革，加强联合国系统内的问责制和廉正，包括建立强有力的机制，对指控的不当行为、性骚扰、性剥削和性虐待以及欺诈等进行调查。
2
6.大会以往指导意见：大会第72/303号决议欢迎秘书长努力在整个秘书处建立强有力的问责文化，并强调有效的问责制度对本组织的成功管理具有核心意义。
大会第73/196号决议还敦促秘书长继续确保向联合国所有各级官员和特派专家宣传他对性剥削和性虐待、欺诈和腐败等犯罪活动的零容忍政策，并请秘书长通过制定统一的调查标准，包括核实收到的指控和信息，确保本组织各调查实体的调查质量更高，更具有一致性。
所有这些都重申了建立强有力、独立和有适当资源支持的调查职能的重要性。
7.以往监督报告中发现的持续存在的薄弱环节：本次审查审视了联检组对调查职能的前两次审查中发现的问题，认为自那时以来，情况有了很大改善，但仍存在一些不足，并出现了新的挑战。
在问责和廉正专题群组之下撰写的其他联检组 12017年联合国全球各地工作人员调查。
可查阅/rs/685-KBL-765/images/UN-Secretariat-Survey-Results-February-2018.pdf。
2除其他外，见A/71/729；A/73/688和A/73/688/Corr.1；A/74/142；CEB/2019/3；CEB/2018/2；CEB/2019/HLCM/HR/17以及机构间常设委员会和首协会处理联合国系统各组织内性骚扰问题工作组举行的会议。
GE.20-09708
1 JIU/REP/2020/1 报告以及其他监督机构的报告和外部质量评估也指出了影响调查职能的薄弱点，如缺乏独立性、资源不足和职能分散，并指出需要进一步加强调查职能，以充分保障联合国系统内问责制和廉正的预期水平(JIU/REP/2018/4和JIU/REP/2016/4)。
8.对调查职能有效性的负面看法：对确保组织和个人问责制和廉正不利的另一个风险是在工作人员调查中表达的负面看法，例如人们怀疑犯罪嫌疑人(包括高级官员和行政人员在内)有罪不受惩罚，他们通常被视为无可指责的。
而正是在处理这类问题方面，包括调查职能在内的内部监督职能发挥着不可或缺的作用。
那些负面看法是有害的，因为它削弱了对调查职能的信任以及各组织遏制和应对不当行为的能力，并且不利于工作人员报告指控。
这对有关组织的声誉及其在会员国、捐助方、合作伙伴和受益者心中的地位产生了进一步的负面影响。
9.需要强调的是，内部监督职能，包括调查职能，只是处理不当行为的三个阶段过程即调查、法律审查和行政决定过程的一个组成部分。
在调查结束后，当一个案件通过法律审查和关于可能的纪律行动的行政决定时，调查职能实际上没有或很少参与这些后续行动，而人们通常认为调查职能对整个过程负有责任。
10.三条防线模式：调查职能是内部监督的重要组成部分，因此是组织内部控制框架的组成部分。
按照三道防线模式，3调查职能作为内部监督的一部分，对第一道和第二道防线起补充作用。
11.调查与纪律行动：调查属于行政性质，是调查事实的工作，而不是惩罚性的工作。
因此，纪律程序等其他行动不属于调查职能的任务范围。
明确区分作为内部监督职能一部分的调查与作为管理一部分的纪律行动，对于确保调查职能的独立性、客观性和公正性至关重要。
12.会员国应为调查职能提供充足的资源：正如其他联检组报告(JIU/REP/2006/2和JIU/REP/2016/4)所述，有效的监督是有代价的。
应对指控的不当行为，包括开展调查，需要充足的资源。
会员国作为各组织的主要利益攸关方，提供战略指导，并承担监督的最终责任。
因此，会员国有权根据自己的风险偏好确定和提供用于监督的总体资源水平。
在这方面，本次审查还旨在为会员国提供差距分析，以协助确定正确履行调查职能原则上讲所需要的资源水平。
B.目的 13.本次审查的目的是： (a)根据2011年审查以来取得的进展，评估调查职能的组织、结构和业务安排是否充足； (b)在上述评估的基础上，根据调查领域新出现的趋势、要求和困难，找出差距和挑战，并提出必要的建议； 3内部审计师协会，“有效风险管理和控制的三道防线”，2013年1月。
2011年12月，欧洲风险管理协会联合会和欧洲内部审计协会联合会首次提出了这一模式。
首协会于2014年采纳了“联合国系统参考风险管理、监督和问责模式”(CEB/2014/HLCM/FB/3/Rev.1)，该模式以内部审计师协会的三条防线模式为基础。
2 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 (c)确定整个联合国系统的良好做法和经验教训，探讨在整个联合国系统各组织的调查职能方面加强合作、信息共享和协调的机会。
C.范围和局限 14.本次审查涵盖所有联检组参加机构：本次审查是在全系统范围内进行的，包括了所有28个联检组参加组织，即联合国秘书处；秘书处各部厅；联合国各基金和方案；其他联合国机构和实体；联合国各专门机构；以及国际原子能机构(原子能机构)。
根据2000年和2011年联检组关于调查职能的报告所载的结果，本次审查旨在通过审视被认为对有效调查职能具有决定性意义的若干因素，评估自那时以来取得的进展。
15.与所审查的职能相关的所有安排：本次审查的主题是内部调查职能，在大多数组织中，内部调查职能设在内部监督办公室。
4审查了调查职能的组织、结构和业务安排是否充足，重点是以前报告中发现的缺点和不足，特别是：该职能的独立程度；调查职责继续分散的状况(在一些组织中，调查职责由不同的办公室和职能分担)；职能的专业化程度；其资源和能力(人力和财力)；其工作方式(案件接收、指控的初步评估、案件管理以及后续行动)；和相关的政策框架。
目的是以“快照”方式提供联合国系统各组织调查职能的现状，确定可能需要改进的领域，并酌情提出建议。
16.未涵盖的领域：必须指出，本次审查不是对调查技术方面的深入审查(例如不审查与收集证据、当事人访谈和证词、投诉人、证人和受害者以及法医技术有关的具体技术问题)。
此外，其他类型的“调查活动”，如人力资源职能部门进行的调查(例如证明人的核实和澄清)、道德操守干事对报复案件进行的初步评估、联合国安全理事会授权进行的指控和调查以及对侵犯人权案件进行的指控和调查，同样不包括在本研究范围内。
17.联合国系统不同部门面临的具体挑战：为了本次审查的目的，并在考虑到各组织的不同任务、规模和供资情况后，5将各组织作了下述区分：一方面是联合国秘书处、其各部厅以及联合国各基金和方案；另一方面是联合国各专门机构和原子能机构以及联合国其他实体和机构，如联合国艾滋病毒/艾滋病联合规划署(艾滋病署)。
国际海事组织(海事组织)、国际电信联盟(国际电联)、世界气象组织(气象组织)、万国邮政联盟(万国邮联)和世界旅游组织(世旅组织)等专门机构面临的具体挑战得到了特别考虑。
如果建议不能平等地适用于参加审查的所有组织，这一点也清楚地指出来。
审查结果也证实了这种分组的有效性，因为属于同一组的各组织在调查职能和相关方面有共同点。
18.四个不同类别的组织：鉴于上述情况，为本次审查的目的，各参加组织分为以下几类。
第一类是根据秘书长关于联合国秘书处组织的公报(ST/SGB/2015/3)确定的，包括联合国秘书处及其各部厅，如下列联检组参加组织：联合国贸易和发展会议(贸发会议)、联合国环境规划署(环境署)、联合国人类住区规划署(人居署)和联合国毒品和犯罪问题办公室(毒品和犯罪问题办公室)。
第二类包括联合国 4应当指出，内部监督办公室的任务因组织而异。
在一些组织中，它包括审计、评价、调查和检查，而在其他组织中，它只包括审计和调查，另由一个单独的办公室负责进行评价。
5本次审查的目的不是提出一个“一刀切”的模式。
GE.20-09708
3 JIU/REP/2020/1 各基金和方案，其中有联合国项目事务署(项目署)和世界粮食计划署(粮食署)。
第三类包括两个组织：(a)国际贸易中心(国贸中心)，这是联合国和世界贸易组织(世贸组织)的一个联合实体；(b)艾滋病署，这是由11个联合国系统组织共同赞助的方案。
第四类也是最后一类包括联合国专门机构和原子能机构。
这样分组的目的也是为了方便各组织和会员国使用本审查报告。
19.联检组所做的超出联合国系统范围的比较分析：为比较起见，联检组咨询了八个非参加国际组织的相关官员，这些组织是：全面禁止核试验条约组织筹备委员会；免疫联盟；全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金；红十字国际委员会(红十字委员会)；红十字会与红新月会国际联合会；国际农业发展基金(农发基金)；国际移民组织；世贸组织。
D.方法 20.时间和审查方法：审查是于2018年9月至2019年12月在全系统范围进行的。
根据联检组规范、标准和准则及其内部工作程序，编写本报告所遵循的方法包括了对下述文件或资料进行广泛的案头审查和深入分析：与不当行为和调查有关的政策和程序，如反欺诈、反腐败、反骚扰(包括性骚扰以及性剥削和性虐待)政策；监督章程；调查指南、程序以及标准作业程序；内部监督职能部门以及监督或审计咨询委员会的年度活动报告；其他相关报告，如调查职能的外部质量评估和外聘审计员报告。
此外，还详细分析了从文件中获得的数据以及收到和收集的其他反馈。
21.所使用的数据来源：除其他外，这些数据来自组织问卷答复、访谈说明、对现有调查职能的可能有的外部评估、各组织立法机构的相关决定和文件、外部审计员的报告、联合国系统行政首长协调理事会(首协会)的相关报告、相关的联检组报告、国际调查员会议和联合国调查部门代表的文件以及联检组参加组织在联检组网络跟踪系统中提供的信息。
对数据进行了定量和定性分析，并使用三角校正法对获得的信息进行了校正与核证。
22.基于联检组问卷的访谈：28个联检组参加组织对联检组发出的组织问卷和其他信息请求作出了答复。
此外，在审查过程中，对来自21个联检组参加组织的大约220名个人进行了访谈。
向其余7个联检组参加组织提出了后续的书面请求并进行了沟通。
与总部设在日内瓦、纽约、罗马和维也纳的组织的个人举行了面对面的会议。
在无法进行现场会议的情况下，出于节约成本和环境原因，举行了电话会议。
在所有这些组织中，采访了来自下列办公室或职能部门(如果有的话)的人员：内部审计和监督办公室以及调查职能部门；执行办公室或办公厅主任；法律办公室；人力资源；道德操守办公室；监察员办公室；工作人员代表。
23.出席的会议：还与下述组织或机构举行了会议；外聘审计团；联合国争议法庭、联合国上诉法庭和国际劳工组织(劳工组织)行政法庭的书记官长；工作人员法律援助办公室的代表；联合国调查部门代表的成员；首协会处理联合国系统各组织内性骚扰问题工作组主席和加强调查能力分组主席；以及各组织的审计或监督咨询委员会主席。
检查专员还出席了第十九届和第二十届国际调查员会议，这为收集信息和进行访谈提供了又一次机会。
对通过组织问卷答复和访谈收到的各种信息和意见都按照联检组一贯的保密原则进行处理。
4 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 24.内部同行审查：在报告定稿之前，采用内部同行审查程序征求了联检组所有检查专员的意见(“集思广益”)。
报告草稿还发给了各参加组织，以纠正事实错误及征求对调查结果、结论和建议的意见。
25.关于后续措施的表格：为便利处理本报告、落实其建议并对落实情况进行监测，本报告附件十三载有一个表格，说明报告提交给受审查的各组织立法机构和行政首长是供采取行动还是供参考的。
26.致谢：检查专员衷心感谢协助编写本报告的联合国系统各组织的所有代表以及其他组织和实体的代表，特别是那些参与访谈和问卷调查并愿意分享其知识和专长的人。
E.主要术语 27.审查过程中使用了以下术语： •中央接案机制是一个中央权力机构，通常是调查职能部门，是记录所有不当行为投诉、包括通过各种报告渠道收到的指控的中央入口和存放处。
•初步评估(或分类)在收到指控后进行。
通常，内部监督实体/调查职能评估所报告的指控是否提供了足够可信的迹象，足以启动全面或正式的调查。
当初步评估的结果表明没有初步证据时，许多案件即停止并结束(JIU/REP/2011/7,第10段)。
一种特殊的情况是报复指控，这属于道德操守职能部门的职权范围。
•调查是一个基于法律的分析过程，旨在收集信息，以确定是否发生了错失行为，如果是，则确定责任人或实体。
6适用于国际公共部门所有调查的《统一调查准则》“一般原则”第2段7规定，调查的宗旨在于根据每个机构的定义，审查和确定对腐败或欺诈行为的指控，包括但不限于涉及由该组织供资的项目，以及有关该组织工作人员不当行为的指控的真实性。
联合国系统内所有组织都将调查视为行政性实况调查活动(见JIU/REP/2011/7,第8段)。
•在不当行为涉及一个组织的工作人员时，紧跟调查程序的是纪律程序。
纪律措施可由组织负责人或受权官员(如人力资源主任)根据组织的工作人员条例和细则及其他相关政策实施。
根据提交的证据，受权官员决定是否将此事作为纪律案件处理。
除非工作人员被书面告知对其提出的指控和寻求律师协助的权利，并有机会对这些指控作出回应，否则不会对其采取纪律程序。
因此，为了保障有效的内部司法，调查对整个过程至关重要，对整个组织、工作人员和受影响者的利益也都 6第四次国际调查员会议核可的《统一调查准则》，比利时布鲁塞尔，2003年，第3页。
应当指出，调查的定义在各组织的政策中各不相同，但它通常包含国际调查员会议确立的上述定义的共同要素。
7根据JIU/REP/2000/9号文件所载关于制定和通过一套联合国系统各组织开展调查的共同标准和程序的建议
1,第四次国际调查员会议于2003年核可了《统一调查准则》，该准则于2009年经第十次国际调查员会议修订。
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5 JIU/REP/2020/1 至关重要。
然而，调查职能部门不负责根据其报告和建议决定是否启动纪律程序或采取纠正性行政行动。
8 28.以下定义源自内部审计师协会的《内部审计专业实务国际标准》。
9在没有其他标准的情况下，检查专员认为内部审计师协会关于独立性和客观性的定义适用于联合国系统各组织的内部监督办公室/调查职能。
•独立性的定义是，不受任何威胁内部审计活动能力的情况影响，审计主任能不偏不倚地实施内部审计活动。
10 •客观性被定义为一种不偏不倚的工作态度，它使内部审计人员在执行审计任务时能够相信他们的工作成果并且在质量方面没有做任何妥协。
客观性要求内部审计师不将自己对审计事项的判断屈从于他人。
对客观性的威胁必须在审计人员个人、参与、职能和组织等层面加以管理。
11另一项标准将“个人客观性”定义为：“内部审计师必须持公正、不偏不倚的态度，避免任何利益冲突。
”12 8改编自内部监督事务厅(监督厅)调查手册，第7页。
9内部审计师协会，《内部审计专业实务国际标准》，2016年10月，2017年1月生效。
10根据JIU/REP/2010/5号文件第33段中的定义。
第33段进一步指出：“值得注意的是，独立性 问题在调查领域更具敏感性。
”11内部审计师协会，《内部审计专业实务国际标准》，2016年10月，2017年1月生效。
12同上。
6 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1
二.廉正和问责背景下的调查职能 29.廉正和问责：联合国系统各组织期望其工作人员在影响其公务和联合国利益的所有事务中保持最高标准的廉正。
13为此，大多数组织建立了问责制度框架，以加强问责、廉正和透明的文化。
调查职能正是在这一框架内履行其法定职责，它是这一框架的一个组成部分和基本要素。
30.问责制和内部控制系统：问责制的核心组成部分之一是适当的内部控制，其中包括反欺诈和反腐败框架、行为与纪律以及正式和非正式司法系统，这为确保个人和组织的廉正和问责制以及调查职能的正常运作提供了基础。
A.调查职能是各组织问责制框架的核心要素 31.问责制框架：在其关于联合国系统问责制框架的报告(JIU/REP/2011/5,第19-20段)中，联检组将此类框架描述为一个组织对标准、程序和机制的全面承诺，以确保该组织是负责任的。
问责制框架强调本组织致力于成果和基于风险的业绩管理，追求共同的价值和廉正透明的文化。
强有力的问责制框架的三个关键组成部分是：(a)与会员国的政治契约；(b)内部控制；(c)投诉和回应机制。
32.大会第64/259号决议将问责制定义为秘书处及其工作人员有义务对其作出的所有决定和采取的所有行动负责，并有责任无条件和无例外地履行其承诺。
各组织通过其问责制框架，对确保问责的标准、程序和机制作出了全面承诺。
33.下图显示了联合国秘书处的情况，作为一个例子，说明调查职能如何嵌入各组织的问责制框架。
联合国系统其他组织也建立了类似的框架。
图一联合国秘书处问责制度 资料来源：A/73/688和A/73/688/Corr.1。
*向大会提供独立保证的外部监督机构。
13国际公务员制度委员会，《国际公务员行为标准》，2013年。
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7 JIU/REP/2020/1 34.问责制的核心要素：如上图所示，联合国秘书处问责制框架被置于《联合国宪章》之下。
道德标准和廉正是其他核心组成部分，由道德操守办公室、界定道德标准的条例和规则、利益冲突政策、财务披露方案、防止报复及防止性剥削和性虐待措施予以补充。
35.共同的责任：因此，行政管理层和立法机构为维护这一框架负有共同的责任，特别是须采取必要的政策和程序，酌情修订和更新这些政策和程序，并为其实施提供必要的资源。
36.问责基本原则：每个组织都须保证和维护廉正和问责原则以及各自问责制框架的重要性，无论其任务、地点、收入和人员数量如何。
廉正和问责不是单行道，也就是说，不是工作人员的专属义务，因为各组织对其工作人员、会员国和其他利益攸关方负有同样的义务。
由于各组织主要由公共资金供资，提供这些资金的纳税人和捐助方需要充分保证这一制度到位。
B.调查的监管框架 37.自2011年以来取得的进展：调查职能在本组织的总体政策框架内运作并受其指导。
总体性组织问责制框架包括各组织的主要政策，包括界定行为守则等道德操守标准的规则和条例；工作人员细则和条例；以及关于利益冲突、反欺诈、反腐败、反报复和保护举报人以及防止骚扰(包括性骚扰以及性剥削和性虐待)的具体政策。
审查发现，总体而言，自2011年进行审查以来，各组织在加强政策框架方面取得了相当大的进展。
38.更具体的指导来源：总体政策框架得到了更具体的调查政策和程序的补充。
与调查有关的指导载于各种政策、章程和行政文件，如内部监督章程、调查准则、手册和标准作业程序，例如关于接收或初步评估的作业程序。
审计和监督委员会的职权范围是该框架的另一个要素。
不过，各组织情况不
一，需要进一步改善。
39.相关政策需要定期更新和统一：在大多数组织中，主要政策已经到位，如关于反欺诈、反腐败、骚扰、性骚扰、歧视、滥用权力、防止性剥削和性虐待以及防止报复的政策和行为守则，但在少数组织中，这些政策产生自不同的年份，有些是10年至15年前产生的。
产生于不同年份的政策和文件固有的风险是，它们的范围和内容并不总是与最近或新的政策的内容相对应。
因此，更新是一个问题。
40.例如，联合国秘书处更新了其政策框架，发布了关于失当行为、调查和纪律程序的行政指示(ST/AI/2017/1)、关于防止因举报不当行为和配合正式授权的审计或调查而遭到报复的秘书长公报(ST/SGB/2017/2/Rev.1)和关于解决歧视、骚扰(包括性骚扰)和滥用权力的公报(ST/SGB/2019/8)，以及于2016年通过的联合国秘书处反欺诈和反腐败框架(ST/IC/2016/25)。
在其他几个组织，如联合国开发计划署(开发署)、联合国难民事务高级专员办事处(难民署)、联合国人口基金(人口基金)、世界知识产权组织(知识产权组织)、项目署、劳工组织和世界卫生组织(世卫组织)，也可以看到不同程度的类似的政策更新和改进。
41.监管框架的缺陷：在审查相关政策样本时，联检组发现政策框架的内容和覆盖面存在一些差异。
例如，在一个组织中，调查职能的任务扩展到工作人员和非
8 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 工作人员，但与调查有关的政策和指导只涉及工作人员。
在另一个组织，一个联
合申诉小组已经停止运作，但相关的政策没有作相应修订。
14 42.相关风险：监管框架内容的不协调和不一致，有时相互矛盾，会带来一些风险，如果一些政策只适用于工作人员，但不清楚如何和通过哪些工具涵盖非工作人员，应在哪里报告指控，以及如何、由谁以及根据哪些政策和程序处理这些指控，就会造成混乱。
更重要的是，这种不一致可能会影响调查后采取的行动。
如果案件在上诉程序中有争议，从行政法庭的审查来看，一致性可能成为一个决定性问题，因为任何含糊不清都可能成为驳回案件的理由。
43.因此，检查专员认为，重要的是，当各组织修订与不当行为和可能的相关调查有关的个别政策、规则、条例和程序时，还应修订并在必要时更新其他现有文件，以确保监管框架的一致性和连贯性。
44.附件二概述了每个组织的这一框架以及与调查有关的各种政策、规则和程序，包括相关政策的发布日期或最后更新日期。
然而，鉴于所涵盖的实体数量众多，而且每个实体发布的相关政策和指导文件大量增加，附件二仅起说明作用，非详尽列出。
C.需要更新和批准内部监督办公室章程 45.联检组对监督章程进行分析的结果：所有组织都通过了内部监督章程。
自2011年以来，大多数组织也更新了章程。
此外，一些组织的监督章程得到相关实体立法机构的认可。
调查职能作为内部监督办公室的一部分，其任务和责任一般在内部监督章程中加以概述，章程载有这些办公室独立性的基本规定。
本次审查检查了(a)监督章程是否包含调查条款；(b)章程是否须得到组织立法机构的批准；以及(c)章程是否包括了定期修订和更新的规定。
详情见附件
四。
46.所有组织都有包含调查任务的章程：审查确认，所有组织都通过了内部监督章程，所有这些章程都包含关于内部监督职能担负的调查任务的规定。
关于联合国秘书处，包括调查在内的监督规定载于大会1994年8月12日第48/218B号决议和秘书长关于设立内部监督事务厅的公报(ST/SGB/273)。
上述决议执行部分第13段规定了定期修订和更新章程事宜。
47.这些章程很少规定定期更新：审查发现，除人口基金、开发署、难民署、15联合国促进性别平等和增强妇女权能署(妇女署)、粮食署、国际民用航空组织(民航组织)、联合国工业发展组织(工发组织)、世卫组织、知识产权组织和气象组织的章程外，大多数组织的章程不包含定期修订和必要时更新的规定。
因此，大多数其他组织在过去几年，主要是自2015年和2016年以来，没有更新章程，而联合国儿童基金会(儿基会)和联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处(近东救济工程处)的章程自2012年以来一直没有更新。
审查确认，由于一系列原因，所有这些 14根据对联合国秘书处、国际电联、联合国教育、科学及文化组织(教科文组织)、万国邮联和气象组织的选定例子的审查。
152019年12月，难民署发布了一项独立监督政策，取代了以前的章程和一项关于开展调查的行政指示。
两者都包含定期更新的规定。
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9 JIU/REP/2020/1 章程都需要修订，大多数还需要更新，特别是为了涵盖实践中的新的发展和变化。
48.大多数监督章程不需要立法机构的批准：此外，在大多数组织中，监督章程不需要各自立法机构的批准。
只有在民航组织、16劳工组织、海事组织、万国邮联、知识产权组织和粮食署规定监督章程须得到立法机构批准。
确保内部监督办公室/调查职能独立性的一个重要因素是立法机构在监督章程事项上的参与和决策。
17因此，所有监督章程都应包含一项要求立法机构批准的规定。
49.执行以下建议预计将提高透明度和强化问责制，并加强各组织的调查监管框架。
建议
1 联合国系统各组织的立法机构应要求尚未在其内部监督章程中纳入定期修订并在必要时更新章程以及章程须由立法机构核准的规定的组织纳入这样的规定。
更新后的章程应在2021年底前提交立法机构核准。
建议
2 D.需要加强针对调查的政策和指导材料 50.现有调查准则和手册的质量参差不齐：除民航组织、万国邮联和世旅组织外，所有组织根据2009年的国际调查员会议《调查统一原则和准则》制定并通过了调查准则或手册，但并非所有组织都定期更新其调查准则或手册，或制定针对具体调查的额外指南或标准作业程序。
例如，联合国秘书处仍在使用2015年的调查手册，儿基会正在使用2014年的手册，18工发组织有2012年的调查准则，项目署和近东救济工程处19使用的是2010年的调查准则。
关于政策框架，同样重要的是，须定期修订并在必要时更新针对调查的政策和指导材料，以确保与本组织政策框架的一致性和连贯性，并涵盖对调查职能的任务和权力范围有影响的新发展，如涵盖新类型的不当行为和调查对象。
51.此外，检查专员建议尚未制定调查准则和手册的组织(即民航组织、万国邮联和世旅组织)最迟应在2022年之前，根据国际调查员会议《统一调查原则和准则》以及联合国系统其他组织通过的原则和准则，制定并通过这些准则和手册。
此外，有关组织应制定和采用针对具体调查的指南和标准作业程序。
52.许多组织还为调查程序(如接收程序、证据、面谈、报告、计算机取证、记录管理、信息安全和数据保护)和特定类型的调查或调查相关方面，如处理对组织行政首长的指控(知识产权组织和开发署)或对内部监督和调查办公室负责人和工作人员的指控，制定了标准作业程序和其他指导材料。
16不过，在进行本次审查时，民航组织内部监督办公室不拥有调查授权，除非是针对财务性质的不当行为。
17在一些组织中，监督章程被监督政策所取代(例如在难民署)，或者监督章程是监督政策的附属文件(例如在人口基金，监督政策由其立法机构批准)。
18联检组获悉，儿基会目前正在更新其手册，将于2020年底完成，包括在机构一级引入新的调查和政策标准作业程序。
19联检组获悉，近东救济工程处在2020年正在修订其准则。
10 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 53.监管框架的一致性是一项关键要求：一些受访者强调，所有与调查有关的材料都须成为各组织监管框架的组成部分，因为法庭将在其判决中审查遵守正式政策、规则和程序的情况。
因此，所有与调查有关的准则、手册和标准作业程序与现有组织规则、条例和政策的一致性对于调查和纪律程序都很重要。
此外，需要考虑到行政法庭的相关管辖权，并相应更新调查材料。
这并不排除某些调查指导意见可能是“非正式的”，因为一定程度的灵活性是必要的，以便可以在个案基础上适用。
54.需要更强有力的执行伙伴协议：鉴于各组织运作和完成任务的环境不断变化，定期更新和修订也很重要。
例如，许多联合国系统组织与执行伙伴越来越多地开展合作，特别是在国家和地方两级，这带来了额外的风险，包括欺诈、腐败和其他形式的不当行为，如伙伴人员实施的骚扰、性骚扰以及性剥削和性虐待。
为了预防、减少和应对这些风险，包括本组织及其合作伙伴的声誉风险，强有力的调查条款和关于执行伙伴协议的规定至关重要。
20 55.一些组织，如开发署和难民署，已经修订和更新了其执行伙伴协议，并加强了关于调查的条款和规定。
人道主义事务协调厅等其他实体也正在更新和加强其执行伙伴协议。
56.执行以下建议预计将提高透明度和强化问责制，并加强各组织的调查监管框架。
建议
2 联合国系统各组织行政首长如果尚未确保内部监督办公室负责人定期审查其调查政策和指导意见以及在必要时根据新的形势发展、行政法庭管辖权、经验教训和良好做法更新其调查政策和指导意见，应确保采取这些行动。
在此过程中，应适当注意确保与其他现有相关规则、条例和政策的适用规定保持一致。
20在这方面，请参考联检组关于执行伙伴管理的报告(JIU/REP/2013/4)和关于预防欺诈的报告(JIU/REP/2016/4)，其中载有相关建议和信息，包括关于联合国系统各组织特权和豁免等方面的建议。
GE.20-09708 11 JIU/REP/2020/1
三.调查职能的组织安排仍然分散
A.调查职能的组织设置 57.调查职能主要设在内部监督办公室：本次审查的一个主要目的是评估自2011年报告以来在调查职能的设置和组织安排方面取得的进展。
当时，报告指出调查职责普遍分散，这被认为对独立和连贯的调查构成严重阻碍。
58.本审查表明，除艾滋病署、21妇女署、22国际民航组织、23万国邮联24和世旅组织25外，所有联检组参加组织，即联合国秘书处、联合国各基金和方案、联合国所有专门机构以及原子能机构，都在各自的内部监督办公室设立了调查职能。
59.调查职能的其他提供方：在国际民航组织、26国际电联和世旅组织，道德操守干事负责根据各机构的道德操守框架开展调查相关活动。
在万国邮联，内部审计活动也包括进行调查的任务，根据万国邮联立法机构2010年的一项决定，该活动外包给了私营部门服务提供商。
妇女署将其调查服务外包给内部监督事务厅(监督厅)，而艾滋病署接受世卫组织内部监督事务厅的调查服务。
60.在联合国秘书处，监督厅调查司根据其任务规定，27向联合国秘书处及其各部厅，包括贸发会议、环境署、人居署、毒品和犯罪问题办公室以及国际贸易中心提供调查服务。
监督厅调查其他类工作人员，包括特遣队人员、联合国特派团军事专家、联合国警察和建制警察部队成员的权力的具体范围由各自的谅解备忘录和其他现行程序决定。
例如，就特遣队人员(由部队派遣国提供并在联合国维持和平行动军事部队中工作的个人)而言，监督厅的调查权力受到与部队派遣国达成的协议的限制。
28 61.涵盖工作人员和编外人员的任务范围以及调查职能的任务：经过整合的调查职能的任务范围涵盖工作人员、编外人员、顾问、独立承包商、执行伙伴工作人员和其他第三方人员、承包商和供应商，以及与有关组织有合同关系的所有其他个人和实体。
它覆盖有关所有类型不当行为的指控，但有一些组织不在此列，如下所述，在这些组织，调查职能分散，其他办公室、职能部门或机构也有权对某些类型的不当行为进行调查。
21艾滋病署没有内部监督办公室。
世卫组织内部监督事务厅向艾滋病署提供监督和调查服务。
22妇女署设有内部监督办公室――独立评价和审计处。
23国际民航组织设有内部监督办公室――评价和内部审计办公室。
24万国邮联没有内部监督办公室。
25世旅组织没有内部监督办公室。
26联检组获悉，国际民航组织理事会于2020年6月决定与联合国秘书处监督厅签订谅解备忘录，将所有调查和相关活动外包给监督厅。
因此，修订了国际民航组织道德操守框架，终止了道德操守干事的调查任务，撤销了调查委员会。
27见大会第48/218B号决议。
28得到大会第61/267B号决议赞同的示范谅解备忘录订正草案(见A/61/19(第三部分))反映了监督 厅与部队派遣国的互动，并指出监督厅的调查活动是补充性或次要的。
进一步指导载于监督厅调查手册。
12 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 62.调查职责仍普遍分散：虽然这些事态发展可被视为自2011年以来取得的重大进展，但仔细观察发现，在一些层面仍持续存在多种形式的分散。
各组织中调查职责分散的具体形式和程度差别很大，这对于联检组提出适合所有组织的建议构成了挑战。
因此，审查小组选择说明各组织的不同安排，并为每个组织提出建议。
然而，这并不意味着在内部监督办公室内设立调查职能的重要性不大，正如2011年联检组报告建议1已要求的那样，内部监督办公室应整合所有与调查有关的活动(见下文建议3)。
63.附件一概述了联检组各参加组织的调查职能的组织设置。
B.整合调查职责的理由和基本安排 64.如上所述，本次审查涵盖的大多数组织的调查职能是内部监督办公室的一部分，因此落实了2011年联检组报告的主要建议之
一。
在理想情况下，调查职能负责接收所有指控报告29并为此目的维持一个中央数据库(中央接案)；对报告的所有不当行为指控进行初步评估；在认为必要时，决定启动正式调查并随后进行调查，而无需行政首长事先批准。
65.这一程序的不同步骤：下图二描述了调查程序不同步骤或阶段中经过整合的调查职能的职责： 29第16和27段解释的报复行为指控不在此列。
GE.20-09708 13 JIU/REP/2020/1 图二经过整合的调查和相关活动的职责 报告不当行为指控的多种渠道 内部监督办公室/调查职能部门对报告的指控进行中央接收 集中式的初步评估 就是否启动调查集中作出决定 由调查职能部门进行的调查 向行政首长或被授权者提交报告
法律审查 行政首长或被授权者就纪律行动作出决定 内部司法程序外部司法程序注：开发署、人口基金、儿基会、难民署、粮食署、联合国粮食及农业组织(粮农组织)、原子能机构、联合国教育、科学及文化组织(教科文组织)和工发组织采用这一程序。
66.从上图可以看出，调查程序包括各个阶段，它们对于调查程序的健全和独立同样重要。
在调查职责(包括调查前程序的重要阶段)分散或由不同职能部门或办公室分担的情况下，会存在一些问题。
C.报告不当行为有多种渠道，缺少中央接案机制 67.在大多数组织中，可通过多种渠道向内部监督办公室、道德操守办公室或人力资源等其他办公室或职能部门的负责人报告不当行为指控。
14 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1
1.需要解决员工不清楚“在哪里报告和可以报告什么”的问题 68.多种报告渠道造成的困惑：可通过多种渠道报告指称的不当行为，这为受影响的个人提供了灵活性以及由此而来的多种机会和选择，因此可被视为对问责和廉正的积极贡献，但一些受访者指出，广大工作人员普遍不了解和不清楚在哪报告和可以报告什么。
联检组以往的报告也曾着重指出这一点，特别是联检组关于联合国系统各组织内欺诈的预防、发现和应对的报告以及联检组关于举报人政策的报告。
因此，为了减少困惑，采取强有力的宣传计划使工作人员了解现有的多种渠道势在必行。
69.纠正这种情况的宣传和指导不足：为解决这方面的不足，开发署、人口基金、儿基会、近东救济工程处、劳工组织、联合国教育、科学及文化组织(教科文组织)和艾滋病署等一些组织为其工作人员和合作伙伴编写了宣传材料和指导文件，说明不同类型的不当行为、失当行为或申诉应在哪向哪些办公室或职能部门报告。
尽管一些组织取得了进展，但本次审查证实，总体而言，不同报告渠道如何使用仍然不够清楚和明确。
70.在此背景下，检查专员希望重申联检组关于保护举报人政策的报告(JIU/REP/2018/4)所载的建议
5,即联合国系统各组织的行政首长应当以本组织的所有工作语文，为所有人员制定关于不当行为或错失行为(包括骚扰和报复)的报告内容、报告方式、报告地点和向谁报告的全面指导和宣传工具。
2.需要一个中央接案机制，由调查职能统一接收所有投诉 71.因此，收到的指控可能会丢失：存在多种不当行为报告渠道会带来一个挑战，即调查职能部门可能不会收到向其他职能部门报告的指控。
正如联检组关于举报人的报告(JIU/REP/2018/4)已指出的那样，在大多数组织中，其他渠道没有任何强制性义务以标准化方式核对和报告向其举报的不当行为或错失行为案件。
因此，没有一个中央会计机制负责处理向所有指定实体举报的所有不当行为或错失行为(JIU/REP/2018/4,第151段)。
72.联检组早先的调查结果仍然相关：联检组关于欺诈预防、发现和应对的报告已着重指出了这些不足之处(JIU/REP/2016/4,第240段)，30其中指出：“多种报告渠道除了会造成混乱外，当欺诈指称被移交错地方时，还会导致判断错误和拖延。
此外，报告欺诈案件没有一个单一的联系点也意味着对各种指称的最初评价就不会一致。
许多被访谈人确认与调查职能部门分享所有指称和初步调查/评估结果的明确程序，能使相关组织了解本组织内包括欺诈在内的各种指称所涉及的范围，以及正在如何处理”。
虽然关注的重点是与欺诈有关的不当行为，但比照下来，其他类型的不当行为也存在同样的问题。
联检组关于保护举报人政策的报告也提出了这一问题(见JIU/REP/2018/4,第150-152段)。
73.对数据收集和案件报告的不利影响：虽然一些组织在处理这些问题方面取得了一些进展，特别是联合国秘书处通过了一项关于失当行为、调查和纪律程序的行政指示(ST/AI/2017/1)，要求将所有指控报告或抄送给监督厅，但在许多组织 30其他监督报告也着重指出了类似的问题，如A/69/5(第一卷)，第145段；A/70/5(第一卷)，第二章，第104段。
GE.20-09708 15 JIU/REP/2020/1 中，多重报告渠道造成的缺点仍然存在。
因此，一些组织在提供关于投诉的总数和类型及其随后的结果(包括调查)的数据方面面临困难。
74.需要一个中央接案机制：为了纠正这种情况，正如联检组以前关于联合国系统各组织内欺诈的预防、发现和应对的报告所建议的那样，需要建立一个中央接案机制，储存和处理所有投诉，前几份联检组报告已就此提出了建议并说明了理由。
31 75.在此背景下，检查专员重申联检组以前在2016年关于欺诈预防的报告中提出的建议，并呼吁尚未在各自内部监督办公室内设立处理所有指控的中央接案机制的联合国系统各组织的行政首长在2021年底前设立该机制。
D.调查职责在一些组织处于分散状态 76.分担调查职责：联检组2011年关于调查职能的报告(JIU/REP/2011/7)已经着重指出，在联合国系统各组织中，调查职责由许多行为体分担，导致职能分散。
因此，建议将所有调查整合纳入各组织各自的内部监督办公室。
本次审查发现，虽然取得了相当大的进展，但仍然存在分散现象。
77.调查职责分散在不同的办公室和职能部门：虽然大多数组织的调查范围涵盖所有人员，但其中一些组织中，除了内部监督办公室行使调查职能之外，人力资源办公室、法律办公室、安全和安保处以及由非专业人员和工作人员组成的小组或委员会等其他办公室和职能部门同样被授权对某些类型的不当行为进行调查。
78.在联合国专门机构和原子能机构，作为内部监督办公室一部分的调查职能部门的任务各不相同，具体取决于调查职责的分散程度。
国际民航组织、32劳工组织、海事组织、国际电联、知识产权组织和世界气象组织就是这种情况，在这些组织中，其他实体也有权开展调查活动或相关活动，如接案、初步评估和决定是否启动调查。
这种分散主要对应着某些类型的不当行为。
属于调查职能部门以外的职能部门(如人力资源)管辖范围的大多是骚扰、滥用职权、性骚扰和性剥削及性虐待案件。
附件三概述了各种不同的调查任务。
79.重大的相关风险：不同行为体分担调查职责会带来许多风险，例如非专业的调查行为、不尊重适用的标准、缺乏独立性以及利益冲突，因此无法确保独立、客观和公正的程序。
正如联检组2000年和2011年关于这一职能的前两份报告中已指出的那样，检查专员认为这是一个令人严重关切的问题，因为除其他外，它是平等处理不当行为指控报告的一个主要障碍，因此也是平等对待投诉人和指控对象的一个主要障碍。
总之，它对廉正文化构成了障碍。
80.分散接案和预评估造成的额外风险：同样令人关切的是调查前阶段的职责分散。
在项目署、近东救济工程处、劳工组织、海事组织、国际电联、世旅组织、33万国邮联、34世卫组织、知识产权组织和世界气象组织等许多组织中，不当行为指控报告的接收和初步评估是分散进行的。
在这些组织中，并非所有收到的不 31JIU/REP/2016/4,第249段。
32如上文脚注26所述，在2020年6月以前。
33世旅组织没有内部监督办公室。
34万国邮联没有内部监督办公室。
16 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 当行为指控报告都转交内部调查职能部门进行初步评估。
相反，审查指控报告和决定进一步行动的权力分散在不同的职能部门。
在联合国秘书处，监督厅审查35所有投诉，但随后可能会将案件移交其他部门进行初步评估和调查。
81.在一些组织中，内部监督办公室/调查职能部门没有获得授权接收所有不当行为指控报告和进行初步评估，这会妨碍通过专业、公平和公正地处理指控(即使调查本身可能由一个职能部门进行)给予所有此类指控报告平等对待。
这些其他部门在进行初步评估时应遵循哪些指导和标准也是不明确的。
此外，由于缺乏所有指控的中央记录，无法清楚地了解不当行为指控报告的总体情况，也无法根据一套统一的标准确定案件的轻重缓急。
82.出于上述原因，检查专员认为，与更加“下游”的阶段存在的开展实际调查的职责分散问题相比，调查前阶段的这种缺乏连贯性和一致性问题同样严重。
83.每类组织的详细调查结果：以下各节介绍了调查职责分散的现状，包括在不当行为指控的接收和预评估阶段以及决定是否进行调查的决策阶段的现状。
1.联合国秘书处(包括贸发会议、环境署、人居署、毒品和犯罪问题办公室和国际贸易中心)的情况 (a)关于失当行为、调查和纪律程序的行政指示(ST/AI/2017/1)通过后的情况 84.监督厅强有力的作用：根据行政指示以及秘书长关于禁止歧视、骚扰(包括性骚扰)和滥用职权的公报(ST/SGB/2008/5)和2019年9月10日发布的关于同一主题的另一份公报(ST/SGB/2019/8)的规定，虽然监督厅是联合国秘书处经过整合的调查职能部门，但调查和初步评估可由监督厅以外的其他部门进行。
随着行政指示的发布，联合国秘书处更新了其接案程序，规定所有指控都要抄送监督厅，并由监督厅审查(但不是进行初步评估)。
因此，监督厅拥有最终的权力，可决定它将对哪些案件进行评估，以及它认为哪些案件最好由其他办公室和职能部门处理，即由所谓的负责官员处理，然后由负责官员进行初步评估，以确定是否有必要进行调查。
85.然而，监督厅保留着决定它将审议哪些案件的最终权力。
监督厅还可在任何时候决定，它以前移交给其他办公室和职能部门的案件由它处理更好。
其他办公室编写的所有调查报告在提交负责决定进一步行动(如纪律措施或其他措施)的办公室前，均抄送监督厅。
上述规定旨在确保所有指控都由经过整合的调查职能部门进行集中记录和初步审查，并确保虽然调查职责分散，但对这一过程进行充分监督。
86.下图显示了联合国秘书处调查相关职责的现状： 35监督厅的审查并不构成对指控的全面初步评估。
GE.20-09708 17 JIU/REP/2020/1 图三联合国秘书处内调查和相关活动的职责 报告不当行为指控的多种渠道 其他办公室接收指控报告所有指控报告均抄送监督厅 监督厅接收指控报告监督厅初步审查所有指控报告 转交负责官员进行初步评估 决定转交负责官员或由监督厅内部处理 监督厅进行初步评估 负责官员决定是否启动调查 监督厅决定是否启动调查 调查小组等其他机构进行调查 负责官员审查调查报告 调查报告抄送监督厅 监督厅进行调查监督厅审查调查报告 向行政首长或被授权者提交报告 法律审查 行政首长或被授权者就纪律行动作出决定 内部司法程序 外部司法程序 87.两类不当行为：此外，在联合国秘书处，不当行为案件分为两大类，第一类(严重)和第二类(平常)。
第一类包括严重或复杂的欺诈或犯罪活动、性剥削和性虐待、高级工作人员的违禁行为、利益冲突和浪费大量资源行为。
第二类包括人事问题、与交通有关的询问、单纯盗窃、合同纠纷、办公室管理纠纷和工作人员 18 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 一般的滥用设备行为。
36监督厅使用第一类和第二类之间的区别指导其决定是保留该案件还是将案件移交另一负责官员。
自2019年以来，根据一项内部决定，所有与性骚扰及性剥削和性虐待有关的指控仅由监督厅处理。
88.调查小组的作用：如果投诉不由监督厅处理，负责官员根据初步评估的结果决定启动调查，负责官员会指定一个调查小组或一个调查实体。
89.调查小组(真相调查小组)的工作人员不是专业调查员，而是接受过根据行政指示提供的调查培训的工作人员，培训通常是由监督厅调查司和人力资源管理厅行政法司提供的为期五天的培训课程。
在设立调查小组时，负责官员通常会指定至少两名受过培训或在开展工作场所调查方面经验丰富的人员(ST/AI/2017/1,第6.4段)。
90.其他调查实体：根据行政指示第6.3段，负责官员还可指定一个调查实体开展调查，该实体实际上是安全和安保部的安保和安全处，负责调查小偷小摸、交通事故或滥用设备等轻微案件。
外地特派团的安保和安全处内设有特别调查股，特派团调查员组成小组。
特别调查股负有广泛的调查职责，包括但不限于轻微(或第二类)不当行为。
91.在纽约的管理战略、政策和合规部人力资源厅以及联合国日内瓦办事处、联合国内罗毕办事处和联合国维也纳办事处的人力资源管理处就与行为和纪律有关事务向贸发会议、环境署、人居署、毒品和犯罪问题办公室、国际贸易中心和其他客户办事处等各部厅实体的负责人提供实质性支助。
管理战略、政策和合规部人力资源厅和人力资源管理处就一般行为和纪律事项向各实体负责人提供咨询意见，包括是否对某些事项进行调查(通过初步评估)，并为建立调查小组提供支助。
它们还就收到投诉后应采取的适当行动提出咨询意见，向调查小组提供程序和技术意见，并就调查报告的后续行动提出咨询意见(移交以采取纪律行动、管理或行政行动或结案)。
(b)职责分散导致的问题 92.自2011年以来，联合国秘书处的情况有了很大改善，特别是在进一步集中接收不当行为指控报告以及监督厅在整个过程中提供的监督和指导方面(另见A/73/324(第一部分)，第10段)。
然而，一些重要问题依然存在。
93.调查的独立性、公正性和客观性得不到保证：监督厅以外的调查实体，如人力资源办公室、办公室负责人或由各部门工作人员组成的小组，都不是由专业调查员组成的。
它们也不享有与监督厅同等程度的结构和组织独立性。
37允许管理层或来自不同管理职能部门的小组成员进行初步评估和调查也有很大可能会带来实际或感知的利益冲突。
94.质量、问责和信任方面的负面影响：正如以往的联检组报告和其他监督报告所着重指出的那样，检查专员认为，尽管小组成员的培训有所增加和改善，但非专业调查员和非专业小组的参与继续对调查质量产生负面影响，包括对遵守适用的调查标准或正当程序标准产生负面影响(例如见JIU/REP/2016/4)。
这可能会对调查后程序的最终结果(例如采取纪律措施)产生负面影响，导致组织某些领域的 36见监督厅调查手册。
37根据设立监督厅的大会决议的规定。
GE.20-09708 19 JIU/REP/2020/1 问责不足。
这进而可以说明了为什么广大工作人员对调查职能和处理不当行为的程序信任有限。
95.现有调查能力不足：当负责官员(如人力资源官员或调查小组)进行调查时，特别是当处理更复杂案件需要他们所不具备的技术调查技能时，还会面临能力方面的挑战。
另一个问题是，愿意并能够参加ST/AI/2017/1号行政指示所规定的小组且拥有必要的经验和知识的工作人员人数有限。
96.指导方面持续存在的缺漏：对于在监督厅之外进行的初步评估和调查，可用的指导文件和规定有限，主要是上述行政指示(ST/AI/2017/1)和相关行政通知。
监督厅制定的政策和标准作业程序，包括其调查手册和其他指导，如关于收集证据和进行访谈的指导，并不直接适用。
这些缺漏会给调查和初步评估过程造成困难，因为它们会妨碍对案件的平等对待和标准的连贯适用。
然而，应当注意到，人力资源管理厅与监督厅合作开发了一个详细的工具包(包括模板)，为根据秘书长关于处理歧视、骚扰(包括性骚扰)和滥用职权的公报(ST/SGB/2019/8)行事的小组成员提供指导。
(c)整合调查与分散调查的利弊 97.当前分散模式的预期效益：联合国秘书处通过采用上述行政指示(ST/AI/2017/1)中规定的程序选择了一种模式，授权其他办公室或职能部门在监督厅首先审查案件后对转交给它们的案件进行调查。
尽管这一安排存在严重问题，但也有理由支持这一模式。
98.成本考虑：在联合国调查部门代表的内部讨论中，一些受访者指出，低风险案件和较“平常”类别不当行为的轻微案件，如小偷小摸、殴打、未经授权的外部活动和交通违规，可能由其他实体，即安保和安全处、办公室负责人和特派团团长处理更好，特别是因为安保和安全处的工作人员具有实质性调查经验或执法经验。
因此，在像联合国秘书处这样高度分散的组织中，让监督厅进行“较低级别的”调查是不符合成本效益的。
监督厅应当重点关注高风险案件和复杂的严重不当行为案件。
还有人指出，将所有调查和相关活动都整合纳入监督厅将牵涉大量资源。
据估计，如果进行这种整合，每年所需额外资源约为400万美元，对应约25个调查员员额。
99.如培训得当，调查小组可以达到目的：根据行政指示(ST/AI/2017/1)，调查小组成员必须接受培训，自2011年以来，这一具体方面的情况有所改善。
在这方面，联合国审计委员会建议“秘书处评估各实体按照联合国专业化内部司法系统的标准开展调查的现有能力，并酌情采取步骤，建设和加强这种能力”(A/73/5(第一卷)，第332段)。
检查专员同意这项建议。
100.本模式被认为存在的实际缺点：监督厅不说明将不当行为指控报告转交给实体负责人或负责官员的原因。
受访者表示，如果监督厅提供进一步的背景资料以及移交案件的理由，将会有帮助，这将促进整个秘书处的连贯性。
在案件移交给另一负责官员后，向监督厅报告的内容似乎也缺少一致的规定。
此外，尚不完全清楚在ST/AI/2017/1号行政指示规定的程序下监督厅在质量保证、指导或监督方面应当发挥什么作用，以及这种作用具体意味着什么。
此外，一些人认为，在权力下放的办事处和外地特派团，将所有指控报告提交监督厅的现行做法可能会延误真相调查活动的启动。
20 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 (d)结论 101.总的来说，将所有调查活动集中在监督厅内部似乎更可取：鉴于上述各种关切问题，尽管有赞成分散调查职责的论点，但检查专员认为，由整合纳入内部监督办公室的专业和独立的调查职能更专业和彻底地处理所有指控和随后的任何调查，对有关各方可能都有好处。
102.因此，按照联检组在2011年已提出的建议，联合国秘书处所有调查和相关活动的职责都应当整合纳入监督厅。
请参考建议
3。
103.作为实现这一目标的一个步骤，并考虑到联合国秘书处现有特殊情况，检查专员建议分析整合纳入监督厅这种做法的影响。
评估应当包括调查的独立性、公正性和客观性等重要方面。
评估还应当包括成本效益分析，并结合给其他办公室和职能部门带来的相关效率和费用节约，估计监督厅所需的额外资源。
该评估的结果应当提交大会。
104.作为一项临时措施，检查专员建议为监督厅以外的办公室或职能单位根据上述行政指示(ST/AI/2017/1)和上述两项秘书长公报(ST/SGB/2008/5和ST/SGB/2019/8)进行的调查和初步评估制定程序和指南，酌情包括对指控进行初步评估的明确标准和防止利益冲突情况的明确规定。
105.目前，监督厅应当为其他办公室或职能部门开展的调查提供质量保证和指导，以确保相关调查政策和标准得到遵守，并确保调查过程符合所有适用的联合国调查标准，包括正当程序标准，以及联合国上诉法庭在其管辖范围内规定的其他要求。
2.分散模式对于联合国各基金和方案不是一个主要问题 106.除在近东救济工程处和项目署之外，调查和相关活动的职责分散对于联合国各基金和方案不是一个令人关切的问题。
更多详情见附件一和
三。
107.近东救济工程处的情况：如适用政策所述，除了近东救济工程处内部监督事务部进行集中调查，外地和部门主管以及主任专员也都有权启动和进行分散调查。
因此，调查活动的职责在接案、初步评估和调查阶段是分散的。
108.内部监督事务部与各种接案委员会的作用：关于指控的预评估，内部监督事务部和外地办事处都设立了接案委员会，向有授权的决策者提供行动方案建议。
但是，内部监督事务部以外的职能部门收到的所有不当行为指控报告都必须转交给该部。
根据第14号组织指令，该部对所有不当行为指控进行保密登记。
109.内部监督事务部除了对近东救济工程处工作人员的不当行为进行集中调查之外，还负责向外地办事处和总部人力资源部提供有关分散调查的技术咨询、指导和培训。
该部建立了一个惯例，即每个外地接案委员会都有一名该部调查员参加，这一做法从2016年开始成功实施。
110.本模式的缺点和可能的替代办法：检查专员认为这是朝着更一致地处理指控迈出的良好的第一步。
然而，由于接案委员会仅具有咨询性质，这一步的影响有限。
因此，仍然不能保证在处理指控方面完全一致。
因此，内部监督事务部指出，它将继续与管理层对话，探讨调查职能的替代模式，包括将部分职责(如接案)或全部职责集中到该部，或至少大大加强该部监督在外地进行的分散调查的 GE.20-09708 21 JIU/REP/2020/1 能力。
38其结果是，2020年，近东救济工程处开始在该部设立一个中央接案股，对所有指控进行初步评估。
111.项目署的情况：在项目署，根据关于项目署工作人员不当行为指控的调查和措施的业务指示，39人员和变革小组40主任决定对与项目署禁止歧视、骚扰(包括性骚扰)和滥用职权的政策有关的指控采取适当的后续行动。
如果认为有必要进行调查，人员和变革小组将案件移交给项目署内部审计和调查小组进行调查。
检查专员认为，由于上文所述原因，这种分散对廉正和问责制构成重大风险，因为管理职能部门不是独立的，而且可能会存在利益冲突。
因此，所有调查和相关活动都应当整合纳入内部审计和调查小组，使该小组成为项目署内唯一的负责调查的独立的专业职能部门。
112.由于上述原因，调查和相关活动的所有职责(即初步评估和关于启动调查的决定)应当整合纳入项目署和近东救济工程处的调查职能部门。
因此，请参考下文建议
3。
3.各专门机构中显著的分散情况 113.职责分散非常普遍：联合国一些专门机构(国际民航组织、41劳工组织、海事组织、国际电联、万国邮联、世旅组织、世卫组织、知识产权组织和世界气象组织42)存在调查和相关活动职责分散的情况，这些机构授权各种其他办公室和职能部门，如人力资源办公室、道德操守办公室和由非专业人员或工作人员组成的小组或委员会，对某些类型的不当行为开展调查或相关活动，如接案和初步评估。
114.图四和图五描绘了这种分散情况。
38内部监督事务部，2018年年度报告，第38和第41段。
39编号OI.IAIG.2018.01。
40人员和变革小组对应于其他组织的人力资源管理职能部门。
41如上文脚注26所述，在2020年6月以前。
42联检组获悉，分散的情况于2020年1月结束。
22 GE.20-09708 图四调查和相关活动的职责分散 报告不当行为指控的多种渠道 JIU/REP/2020/1 人力资源办公室等其他办公室接收关于某些类型不当行为的指控报告 初步评估决定是否启动调查 其他机构进行调查 内部监督办公室/调查职能部门接收指控报告 初步评估决定是否启动调查 调查职能部门进行调查 向行政首长或被授权者提交报告 法律审查 行政首长或被授权者就纪律行动作出决定 内部司法程序 外部司法程序注：近东救济工程处、劳工组织、海事组织和国际电联采用这一程序。
115.劳工组织的情况：劳工组织提供了一个调查相关活动职责分散的有效实例。
如劳工组织《工作人员条例》第13.4条所述，其人力资源开发部负责处理有关骚扰和性骚扰的投诉，包括相关调查。
这一安排是劳工组织行政部门和劳工组织工会之间集体协议的结果。
该协议规定了政策和程序，例如调查由人力资源开发部聘用的外部独立调查员进行，这些调查员是从以前与劳工组织工会商定的调 GE.20-09708 23 JIU/REP/2020/1 查员名册中挑选出来的。
对这一有约束力的安排的任何改动都需要与劳工组织工
会重新谈判并得到其批准。
116.劳工组织问责委员会的作用：虽然劳工组织内部监督办公室负责对欺诈、推定欺诈或欺诈未遂、腐败或串通行为的指控进行调查，43但根据劳工组织《财务细则》的规则13.30(a)，另一项调查任务由劳工组织问责委员会负责。
该规则规定：“财务主管应将导致或可能导致办公室财务损失或其他损失或财产损失的欺诈、推定欺诈和欺诈未遂以及不诚实、疏忽或无视办公室既定程序或指令的适当案件提交问责委员会。
委员会的职能应包括查明事实；确定损失的责任(如果有)；在适用的情况下，提出与偿还有关的建议；移交给负责纪律事项的单位；批准注销有关损失”。
然而，在实践中，问责委员会依靠劳工组织内部监督办公室进行真相调查。
117.2020年6月之前国际民航组织的情况：2018年6月，国际民航组织理事会决定新设一个首席调查员职位，并设立调查委员会。
国际民航组织评价和内部审计办公室不参与调查和相关活动。
根据以前的国际民航组织道德操守框架，不当行为指控应报告给道德操守干事，后者受委托进行初步审查，然后提交给调查委员会，由该委员会决定是否启动调查。
如联检组关于国际民航组织管理和行政的审查(JIU/REP/2019/1)所指出的那样，国际民航组织的安排不同于联合国系统其他组织的良好做法，在这些组织中，调查是根据专业标准作出独立决定的内部监督职能的一部分。
118.国际民航组织道德操守框架于2020年6月进行了修订：联检组获悉，国际民航组织理事会于2020年6月决定与联合国秘书处监督厅就将所有调查和相关活动外包给监督厅一事达成谅解备忘录。
因此，修订了国际民航组织道德操守框架，终止了道德操守干事的调查任务，并撤销了调查委员会。
119.海事组织的情况：在海事组织，违反海事组织关于在没有骚扰的环境中工作的权利的政策的指控的调查政策和程序赋予人力资源处调查歧视、骚扰(包括性骚扰)和滥用职权的指控的职责。
44如果有必要进行正式的真相调查，人力资源处将从接受过调查此类被禁止的不当行为的培训的海事组织工作人员中指定至少两人组成一个小组。
然而，这种培训或复习培训并不经常举行。
120.国际电联的情况：在国际电联，调查职责分散在几个层面。
最近发布的调查准则以及打击欺诈、腐败和其他被禁止行为的政策(均发布于2019年5月2日)规定，所有相关的指控报告均应当转交道德操守干事，由道德操守干事对报告进行登记，进行初步评估以确定指控是否可信，并向秘书长提出采取进一步行动的建议，包括是否将案件移交内部监督办公室或另一调查机构。
121.国际电联调查委员会：根据国际电联关于骚扰和滥用职权的政策提出的指控将转交秘书长，秘书长进行评估后，可设立一个内部调查委员会进行正式调查。
此外，根据国际电联关于保护工作人员不因报告不当行为而遭到报复的政策，在可信的报复或威胁报复案件中，秘书长将在道德操守干事对指控进行初步评估后指定一名调查员。
43根据《劳工组织调查章程》(GB.326/PFA/9(Rev.)。
44根据《工作人员细则》附录E的规定。
24 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 122.国际电联内部监督的作用受到严重损害：因此，与类似组织相比，国际电联内部监督办公室的权力甚至更加有限，因为道德操守干事的任务既包括作为中央接案点，又包括进行初步评估，但在骚扰案件中除外。
此外，进行调查的任务仅限于调查欺诈和其他被禁止行为的指控。
在所有案件中，启动调查都需要行政首长的批准，行政首长还可根据道德操守干事的建议，指定另一调查机构。
这进一步严重限制了内部监督办公室的独立性。
123.一种异常情况：国际电联的现有设置不同于联合国系统其他组织的良好做法，也不符合联检组以前的建议。
通常情况下，调查和相关活动是内部监督职能任务的一部分，这主要是因为该职能受到公认的专业框架的约束，在这一框架中，独立决定是根据专业标准做出的，并须遵守质量保证和审查程序，而且各自的权力以及向高级管理层和立法机构的汇报关系是明确和既定的，从而可以保障该职能机构的独立性。
45 图五调查前相关活动的职责分散 报告不当行为指控的多种渠道 人力资源办公室等其他办公室接收指控报告 内部监督办公室/调查职能部门接收指控报告 初步评估 初步评估 决定是否启动调查转交 决定是否启动调查调查职能部门进行调查 向行政首长或被授权者提交报告法律审查 行政首长或被授权者就纪律行动作出决定 内部司法程序外部司法程序注：项目署、世卫组织和知识产权组织采用这一程序。
45联检组获悉，国际电联理事会于2020年4月讨论了一项关于新设一个调查职能并为其提供经费的建议，即在秘书长办公室设立一个受秘书长监督的P-4或P-5职等的专门职位(C20/60-E)。
决定被推迟到国际电联理事会的下次实体会议作出。
GE.20-09708 25 JIU/REP/2020/1 124.世卫组织的情况：在世卫组织，虽然开展调查的职责集中在世卫组织内部监督事务厅，但在接案和初步评估阶段存在分散现象。
合规、风险管理和道德操守办公室不仅管理世卫组织的举报热线，还受托(与世卫组织内部监督事务厅一起)接收不当行为指控，进行初步评估，并决定是否有必要进行调查。
然后，该办公室将这些案件移交世卫组织内部监督事务厅进行实际调查。
125.知识产权组织的情况：在知识产权组织，根据工作人员条例11.4和工作人员细则11.4.1,有关歧视和工作场所骚扰的指控由总干事(或被授权者)审查，如总干事确定需要调查，则由内部监督司的调查职能部门进行调查。
126.世界气象组织的情况：在世界气象组织，在2020年1月以前，抱怨事件联合审议小组(设立于内部监督办公室设立之前)负责根据关于预防和解决包括性骚扰在内的骚扰问题的常规指示第4章进行调查。
所有相关指控都向该小组报告，该小组有权进行调查，并向秘书长提交调查结果和建议。
抱怨事件联合审议小组于2020年1月解散，当时世界气象组织加入了联合国内部司法系统，该系统包括联合国争议法庭、联合国上诉法庭、联合国监察员和调解事务办公室以及工作人员法律援助办公室。
127.结论：各专门机构调查相关活动职责分散的情况表明，职责分散的情况主要与骚扰、性骚扰和滥用职权的指控有关。
初步评估和必要时的相关调查由人力资源职能部门负责，但知识产权组织和国际电联不在此列。
128.需要将所有调查整合纳入内部监督办公室：由于缺乏独立性和客观性、利益冲突以及与非专业调查员进行调查相关的风险等上述原因，调查和相关活动的职责分散对廉正和问责制构成重大风险。
因此，检查专员认为，联检组上一份关于调查职能的报告中的建议1仍然适用，因为本审查的结果证实，每个组织的内部监督实体有必要整合所有的调查活动。
129.执行以下建议预计将加强调查职能，提高透明度、问责制和完整性。
建议
3 联合国系统各组织的立法机构应要求尚未将所有调查和相关活动(即接案、初步评估和决定启动调查)整合纳入各自内部监督办公室的组织在2022年底前完成整合，无论不当行为的类型如何。
E.面临缺乏内部监督能力和专门知识等具体挑战的联合国机构 130.两个联合国专门机构(万国邮联和世旅组织)没有内部监督办公室，也没有内部调查职能。
131.世旅组织的情况：世旅组织没有内部监督单位(因此也没有审计职能单位和调查职能单位)，尽管其内部监督章程规定了设立这样的单位。
该章程于2010年获得立法机构批准，但所需资金(用于3个员额)46没有获得批准。
指称的违规行为提交内部的道德操守职能部门处理。
道德操守职能最初是根据立法机构的决 46JIU/REP/2009/1提出的建议。
26 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 定于2013年设立的，随后被外包给联合国系统的另一个组织，后来由世旅组织一名退休工作人员履行，直至2018年4月。
132.世旅组织道德操守职能的作用：当时，世旅组织秘书长决定将道德操守职能内部化，以加强世旅组织的内部治理。
除了联检组界定的标准职能外，世旅组织道德操守职能部门还有立法机构商定的其他职责。
其职责包括接收对不道德行为的投诉，向管理层建议处理案件的最佳方法，使用道德操守问题热线接收所有不当行为的报告或投诉并进行适当的移交，以及在需要调查的案件中协助确定合适的调查员。
立法机构于2018年给该职能部门增加了一项职能，授权道德操守干事对指控组织行政首长实施不当行为的投诉进行初步审议，以期酌情提出行动建议。
如果有理由进行调查，调查将由为此目的聘请的专业的外部调查员进行。
133.与监督厅的协议正在讨论之中：2018年由该组织秘书长委托进行的一项外部审查建议长期设立从事审计和调查的内部监督职能部门。
世旅组织告知联检组，由于资源有限，它已开始与监督厅谈判缔结两项协议，一项是关于提供审计的协议，另一项是关于调查服务的协议。
2019年12月，与监督厅签署了关于提供审计服务的谅解备忘录。
134.检查专员同意以下观点，即鉴于世旅组织的收入和人员数量，设立内部监督职能部门和相关资源需要，特别是在员额方面的资源需要，似乎与世旅组织的规模不相称。
因此，与监督厅或联合国系统其他组织的类似机构缔结调查谅解备忘录似乎是一个适当的解决办法，能够确保根据联合国系统的标准和做法独立、连贯和专业地处理所有指控和调查。
这将加强世旅组织的内部控制制度，促进组织和个人的问责制和廉正。
因此，应当终止道德操守干事的调查任务。
135.万国邮联的情况：根据万国邮联立法机构2010年的一项决定，万国邮联的内部审计职能外包给了一家私营部门服务提供商。
该私营部门供应商通过正式招标程序选定，并与该组织签订了为期六年的不可延期的合同。
根据万国邮联内部审计章程，内部审计提供方的任务包括根据万国邮联相关监管框架调查不当行为指控案件，以及处理由总干事、人力资源部门负责人和道德操守干事47等负责官员转交的指控。
136.将调查外包给私营部门服务提供商：服务提供商就开展的调查向万国邮联逐案收费。
此外，根据万国邮联的监管框架，监督厅等联合国系统其他组织的调查单位也可以受托进行真相调查。
万国邮联告知联检组，根据其任务和程序，其纪律委员会也可进行调查。
然而，本审查发现，适用的工作人员条例和规则或相关政策没有明确规定纪律委员会的调查任务。
137.这种外包给私营部门的做法的利弊：检查专员认为，作为年收入和人员数量有限的组织48的一种替代办法，将内部监督职能外包给私营部门服务提供商的做法有一定的好处。
但就调查而言，问题在于私营部门的服务提供商是否满足对调查至关重要的独立性要求，以及它是否能够确保按照联合国系统的标准和做法一致和专业地处理指控和调查。
47万国邮联已将道德操守职能外包给一家私营部门服务提供商。
48例如世旅组织和万国邮联，截至2018年，这两个组织的年收入分别约为2,590万美元和7,580万美元，人员总数分别约为140人和270人。
GE.20-09708 27 JIU/REP/2020/1 138.独立性方面的重大关切：然而，最重大的障碍是，外部服务提供方不接受和评估所有投诉，也不能随后在没有行政首长事先同意的情况下启动调查，因为除与该组织先前商定并具体编入某年预算的服务以外，合同没有规定提供其他服务。
检查专员认为，这个例子很好地说明了与私营部门服务提供商签订的这种调查安排的缺点，从而使这种做法不能成为一种可行选择。
139.为了从长远角度纠正这种情况，检查专员建议万国邮联终止与外部服务提供商在调查方面的关系，并与联合国系统其他组织的监督或调查职能签订谅解备忘录。
该谅解备忘录应当包括一项规定，即所有投诉人直接向外包调查职能报告，该职能将对指控进行初步评估，并有权决定是否启动调查。
49这类谅解备忘录通常是在通过一定数量案件收回成本的基础上缔结的。
F.调查职能专业化 140.调查员的专业能力是一个决定性因素：2011年联检组报告已经将2000年以来在这方面取得的进展程度作为一个问题提出。
调查员的能力被认为与各组织进行调查的能力密切相关。
因此，不仅要考虑在内部监督办公室内设立了多少调查单位，还要考虑这些单位是否配备了专业调查员，设立了多少调查员员额，以及最低工作要求是什么。
141.6个组织自2011年以来没有取得进展：本审查还审查了自2011年以来取得的进展，当时接受审查的21个组织中有6个组织50没有专业调查员员额。
本审查发现，这6个有关组织自那时以来没有取得任何进展，尽管海事组织、国际电联和世界气象组织51的内部监督和审计办公室具有调查职能或调查任务，但在进行本审查之时，这些部门都没有配备专业调查员。
142.扩大专业能力：相比之下，接受审查的大多数其他组织在其内部监督办公室内设立了配备专业调查员的专门的调查股、科或处。
52这些组织大多业务活动规模较大、区域和外地办事处较多。
还有一些组织在内部监督办公室内设立了调查员员额。
53一些组织54还在总部以外的地点设立了额外的调查单位或员额。
143.审计师和调查员需要不同的技能：2011年联检组报告着重指出，调查员和审计师的作用有重要区别，二者接受的培训也不相同。
国际组织中的调查员的技能通常是通过执法经验或作为执业律师或检察官获得的法律专门知识获得的。
调查职能需要由合格的专业调查员履行、监督或管理，这一点已得到承认。
在确定专业调查员所需要的技能和能力以及制定各组织广泛使用的职务说明方面取得了很大进展。
此外，调查人员根据需要接受专门的专业培训，以进一步提高调查技 49国际民航组织和监督厅之间关于调查和相关活动的安排可以作为一个样板。
50国际民航组织、万国邮联、国际电联、世界气象组织、海事组织和世旅组织。
万国邮联和世 旅组织既没有内部监督办公室，也没有内部调查职能。
51联检组获悉，世界气象组织打算设立一个内部监督干事员额，暂时负责调查和审计。
52联合国秘书处、开发署、难民署、儿基会、近东救济工程处、粮食署、粮农组织、原子能机 构、劳工组织、教科文组织、工发组织和知识产权组织。
53人口基金、项目署和世卫组织。
54联合国秘书处、难民署和儿基会。
28 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 能。
这些措施有助于调查职能的专业化。
在已取得的进展的基础上，检查专员建议各组织继续努力，进一步提高其调查人员的专业化水平，包括对性骚扰及性剥削和性虐待的调查以及法证调查领域的专业化水平，并考虑到联合国调查部门代表以及注册舞弊审查师协会和国际调查员会议等其他公认的专业网络和机构的相关指导。
144.专业调查员仍远远供不应求：在此背景下，少数组织仍然不雇用专业调查员，这必须被视为一个影响问责制和廉正的明显缺陷。
145.共同调查是少数组织的一种可能选择。
早在上一次报告时，检查专员就认为极少数组织自己设置调查机构的做法不太恰当。
因此，检查专员建议它们开展联合或共同调查，或者接受另一个组织的调查服务。
本报告第三章E节就世旅组织和万国邮联如何改进其调查制度提出了建议。
关于国际电联，检查专员对设立一个专业调查员员额的打算表示欢迎，并建议将与调查有关的所有活动整合纳入内部监督办公室。
146.对于其余两个没有专业调查员的组织(即海事组织和世界气象组织)，检查专员承认，鉴于这两个组织的预算和人员规模，它们在设立专业调查员员额方面可能面临挑战。
55 147.因此，检查专员建议，上述两个组织的内部监督办公室应当有权将调查和相关活动外包给联合国系统其他组织的监督或调查职能，如无法与联合国系统其他组织达成协议，则逐案使用专业调查公司的服务。
在这方面，检查专员认为，一些受访者表达的关于联合国系统其他组织的监督或调查职能机构不了解另一个组织的任务和内部行动及其他特殊情况的保留意见无法令人信服，因为妇女署和国际民航组织等机构在外包方面的成功实例证明实际情况截然相反。
G.联合检查组的调查任务 148.《联检组章程》赋予联检组全系统的调查任务：由于显而易见的原因，联检组在对自己的调查活动进行评估和提出建议时不能“同时作为法官和当事方”，本审查满足于描述联检组调查任务的现状，即联检组现行的调查规则和安排。
因此，对其自身调查任务进行的分析只是为了尊重和充分遵守本报告的审查范围，即涵盖联合国系统内现有的所有调查安排。
与此相反的是，检查专员没有将联检组调查部门纳入对该职能的建议。
149.相关章程条款以及适用的标准、准则和程序：《联检组章程》56第三章第五条和第六条概述了联检组的调查任务。
根据《章程》第五条第1款，检查专员应有最广泛的权力调查与服务效率和资金的适当使用有关的一切事项。
指导其调查领域工作的相关规则和程序是1996年的《联检组标准和准则》(A/51/34,附件一)和2013年的《联检组调查的一般原则和指导方针》(A/68/34,附件
七，第7682页)。
55截至2018年，海事组织的年收入为7,720万美元，人员(工作人员和编外人员)为410人，世界气象组织的年收入为8,960万美元，人员(工作人员和编外人员)为405人。
56由联合国大会于1976年批准。
GE.20-09708 29 JIU/REP/2020/1
四.调查职能的独立性仍需加强
A.独立性是有效完成调查任务的决定性先决条件 150.联检组以前的调查结果仍然相关：联检组2000年和2011年的相关报告已作为一个问题提出了调查职能的独立性。
57对于调查职能而言，独立性是以公正、客观和专业的方式有效履行其任务的重要先决条件，对于作为第三道防线组成部分的其他内部监督和审计部门而言也是如此。
只有被认为不受外部影响、能够独立运作、完全受专业规范和标准指导和约束的调查职能，才能增强工作人员和其他人员、管理层和利益攸关方(包括会员国和合作伙伴)对该职能的信心和信任。
151.该职能的独立性与内部监督的独立性密切相关：调研发现，由于大多数组织中调查职能是内部监督办公室的一部分，调查职能的独立性源于并取决于内部监督办公室的独立性。
因此，如上文第三章所述，如果人力资源办公室、法律办公室或作为管理层一部分的工作人员小组等其他职能部门和办公室进行调查，调查职能的独立性就得不到保证。
请参考关于处理调查职责分散问题的建议
3。
152.独立性和工作人员信任之间的密切联系：以强有力的制衡制度为基础的独立的调查职能还将促进广大工作人员对该职能的信任，一些受访者称，这种信任在许多组织中是一个问题，因为人们认为，调查职能和一般的监督办公室与管理层“过于接近”。
在针对高级管理层或执行管理层的指控和相关调查中，该职能强有力的独立性尤为重要。
在这方面，各受访者表示关切的是，调查职能的重点不均衡地集中在轻微案件或涉及较低级别工作人员的案件，而在处理涉及高级或行政管理人员的指控时，似乎没有采取同样的严格态度。
153.工作人员调查表明缺乏信任：联合国秘书处全球工作人员调查和以往的联检组全球工作人员调查等各种工作人员调查表明，相当大比例的工作人员对各制度、职能和程序是否能有效应对和处理不当行为案件缺乏信任。
例如，正如联检组关于举报人政策的审查所指出的那样(JIU/REP/2018/4,第230段)，全球工作人员调查受访者中仅有略超过50%的人表示对所在组织有效处理不当行为或错失行为案件的流程和程序抱有信心。
在报复案件方面，这一比例更低。
在该审查的内容提要中，联检组还指出，“对于表示曾目击不当行为或错失行为或报复行为的全球工作人员调查受访者而言，他们给出的未举报的主要原因与对各制度和职能是否能有效处理案件缺乏信心有关。
” 154.2017年联合国秘书处工作人员参与度调查还着重表明了一个需要进一步提供机会或改进的领域，即联合国工作人员对于能否报告不当行为而不遭到报复缺乏信心。
58工作人员工会和协会协调委员会2018年进行的关于骚扰、歧视、性骚扰和滥用职权的工作人员调查也表明，在不当行为的受害者中，选择提出投诉的不到五分之
一。
工作人员列举的两个主要原因是对制度缺乏信任和担心报复。
59 57其他联检组报告(JIU/REP/2006/2、JIU/REP/2010/5和JIU/REP/2010/5/Corr.1、JIU/REP/2016/8和JIU/REP/2018/4)除其他外，审查了内部监督和审计职能的独立性。
58联合国工作人员参与度调查，联合国秘书处调查结果，2018年2月，第7和第23页。
59联合国日内瓦办事处广播，2018年12月14日。
30 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 虽然调查只是有效应对和处理不当行为的整个制度的一部分，但广大工作人员缺乏信任影响了调查职能的工作和运作。
完全独立且不受外部侵犯、不当影响或能感知到的干扰或利益冲突是加强对该职能的信任的关键因素。
155.适用的定义：调查职能的独立性没有普遍认可的定义或公式。
内部审计师协会提供了最接近的适用定义：“独立性被定义为内部审计活动或其审计负责人以公正方式开展内部审计活动的能力不受任何情况威胁”。
60联检组在关于联合国系统的审计职能的报告(JIU/REP/2010/5和JIU/REP/2010/5/Corr.1)中已强调，独立性问题在调查领域更具敏感性。
除妇女署、艾滋病署、国际民航组织、世旅组织和万国邮联61以外的所有组织的做法是，调查职能是内部审计和监督办公室的一部分，因此，为该办公室及其负责人规定的独立程度也延伸到调查职能。
156.独立性是第三道防线的核心特征：作为第三道防线的一部分，包括调查在内的内部监督职能有别于其他两道防线正是高度的组织独立性。
内部审计师和调查员不将设计或实施控制作为其正常职责的一部分，也不参与各自组织的运作。
62 157.完全独立是一个理想目标：在实践中，完全独立只能是一个理想目标，因为理论上完全独立的调查职能只能通过按照2011年报告的建议建立一个全新的外部调查机构来实现，即建立一个单一的联合国系统调查单位。
鉴于2011年报告中的相关建议遭到强烈抵制，以及各方提出的反对执行该建议的理由和障碍，不能指望设立一个这样的职能部门。
此外，这个新机构可能未必是100%独立的，这取决于其任务、经费安排、汇报关系和人员组成。
所以就目前而言，作为内部监督办公室一部分的调查职能的独立性的基础是制衡制度和尽可能确保调查职能独立性的其他机制。
158.评估独立性的标准或指示性基准：在此背景下，本审查考察了评估调查职能独立性程度的一些标准。
目标是查明确保内部监督职能及其活动(包括调查)不受威胁或其他不当压力或干扰阻碍的关键要素。
因此，可以认为内部监督办公室负责人的独立性是作为该办公室一部分的调查职能是否独立的决定性标准。
因此，选定的标准主要与这些办公室各自的负责人有关。
由于调查职能的独立性没有普遍认可的定义或公共部门标准，63也没有评估标准，以下标准和指标是根据内部审计师协会的上述定义、以前的联检组报告和相关指导意见制定的。
它们在本质上都是指示性的。
159.监督部门负责人与立法机构之间的关系是一个关键指标：审查内部监督办公室及其调查职能的独立性的一个重要因素是内部监督办公室负责人与立法机构之间的关系和互动。
其他关键要素包括内部监督办公室负责人的任命和撤职程序、该负责人在启动调查方面的自主程度，以及下文概述的防止不当干扰的其他保障措施。
60内部审计师协会，国际内部审计实务准则，2016年10月，2017年1月生效。
61关于妇女署、艾滋病署、国际民航组织、世旅组织和万国邮联的详情，见第57至第58段。
62内部审计师协会，“在三道防线利用特雷德韦委员会赞助组织委员会”，2015年7月。
63内部审计师协会提出的只适用于内部审计职能的定义和标准除外。
GE.20-09708 31 JIU/REP/2020/1 160.所使用的审查标准：基于上述考虑，检查专员通过严格审查以下各项，审查了该职能的独立程度： (a)内部监督办公室负责人的任命、撤职或免职是否须征求立法机构的意见或获得
通过审查发现，在过去二十年里，调查职能的建立和专业化情况有了很大改善。
尽管取得了进展，但本次审查发现了一些缺点和不足，特别是在调查和有关活动的职责持续分散、调查职能的独立程度、组织设置和专业化程度等方面。
此外，本次审查探讨了调查职能的目前运作不得不面对的环境，讨论了是否出现了新的挑战和需求以及如何应对这些挑战和需求的问题。
调查职能是联合国系统各组织内部监督和控制系统的一个重要组成部分，因此也是各组织问责制框架的一个组成部分。
由于各组织期望其工作人员在所有影响其公务和联合国利益的事务中保持最高标准的廉正，有效的调查职能对于确保个人和组织的廉正和问责是不可或缺的。
在这种背景下，2000年联检组报告中的结论意见仍然有效，即“需要有效的调查职能，以便预防不良行为，保证适当的责任制，并使会员国和其他相关方对其所支持的各组织的诚实可靠持有信心”。
因此，调查职能作为组织问责制和廉正的一个重要组成部分，在支持各行政首长以及会员国和立法机构履行其监督职责方面发挥着重要作用。
会员国拥有最终权力来确定它们认为什么是有效的调查职能，包括什么是适当的独立性和适当的设置，并为这一职能提供必要的资源。
鉴于这一权力，本次审查报告含有向联合国系统各组织立法机构提出的若干建议，其目的是通过加强调查职能来改善各组织的问责制和廉正。
审查目的 本次审查的目的是：(a)根据2011年审查以来取得的进展以及全系统的合作与协调情况，评估调查职能的组织、结构和业务安排是否充足；(b)在上述评估的基础上，并考虑到调查职能运作所面对的环境的变化，找出差距和挑战，并提出必要的建议；(c)查明整个联合国系统的良好做法和经验教训，探讨在联合国系统各组织的调查职能方面改进合作、信息共享和协调的机会。
主要结果和结论 调查职能在过去二十年中有了很大的发展，特别是在过去十年中已经成为“主流”。
到目前为止，联合国系统几乎每个组织都建立了内部调查能力，大部分设在内部监督办公室。
过去几年调查职能得到加强，其原因有多个，其中包括：联合国系统健全的问责和监督机制，包括对不当行为“零容忍”的“问责和 GE.20-09708 iii JIU/REP/20/ 廉正文化”得到了更多的重视；各组织充分采取措施打击欺诈、腐败和骚扰，特别是性骚扰以及性剥削和性虐待，已经成为必须；联合国系统各组织业务活动的范围和复杂性大幅增加，需要有强有力的监督机制，包括强有力和有效的调查职能，保证个人和组织的廉正和问责。
尽管在加强调查职能的独立性、解决职能分散和建立专业调查能力方面取得了进展，但调查职能继续面临重大问题，包括： •在许多组织中，调查和与调查有关的工作(即接收案件和初步评估)是由各种其他办公室和职能部门进行的，因此调查职责分散的情况继续普遍存在，分散程度令人无法接受。
这种分散带来的风险包括：调查职能及其开展的活动的独立性、公正性和客观性得不到保证；存在着发生利益冲突情况的内在风险；给质量、问责和信任带来负面影响。
另一个缺点是，一些组织缺乏共同的调查程序和标准，并且，尽管调查人员的专业能力是影响调查的决定性因素，一些组织(并非所有组织)缺乏专业调查人员。
关于后一种情况，自2011年以来，六个组织没有取得任何进展。
•调查职能的结构自主性和业务独立性仍然不够，因此没有足够的保障措施来防止管理层的干预。
独立性是有效完成调查任务和公正、客观和有效地履行调查职责的决定性先决条件。
在审查期间，根据14项指标评估了独立性程度。
评估结果表明，若干组织仍需加强调查职能的独立性。
•调查环境不断变化，特别是投诉和调查案件数量大幅增加，对调查职能提出了新的要求和挑战。
调查职能的能力和资源(财力和人力)跟不上大多数组织不断增长的需求，这对管理不断增加的调查数量构成了持续挑战。
虽然一些组织成功地采取了补救措施，但资源限制导致积压案件增加，完成调查的平均时间延长。
这种情况不仅妨碍迅速采取行动追究行为人的错失行为，还可能对广大工作人员的看法产生负面影响，例如他们会觉得不当行为不受惩罚。
这种看法使得各组织保持道德和廉正文化十分困难。
•在某些情况下，需要进一步更新界定道德标准的各项总体政策框架，如行为守则、利益冲突规定、反欺诈和反腐败政策、举报人保护政策、防止骚扰(包括性骚扰)政策以及内部监督章程和具体调查指南，以此加强一致性和对调查职能运作有利的环境。
•尽管取得了进展，但在机构间合作和协调方面仍有改进的余地，例如在制定共同的调查术语和案件分类以及在生成统计数据、保存记录和编写报告等方面。
缺乏这些要素会妨害可比性，因而难以评估整个系统的职能状况。
最后，调查职能面临新的要求和特殊的挑战，其中包括： •不仅保持工作人员而且同样保持会员国、合作伙伴和其他利益攸关方对各组织的能力的信任，相信各组织能够适当和有效地处理不当行为，能够维护必要的最高道德标准以及问责和廉正文化。
iv GE.11-00000 JIU/REP/2020/1 •调查性骚扰以及性剥削和性虐待的投诉，需要调查人员具有一系列专门技能和能力，也需要在组织内建立必要的调查能力。
•会员国、捐助方和其他利益攸关方对调查方面信息的需求日益增加，为此需要制定适当的宣传战略，开发相应的宣传工具。
鉴于以上所述，并根据对联合国系统各组织现状的深入分析，本报告载有10项正式行动建议。
在这些正式建议中，9项是向立法机构提出的。
建议 建议1联合国系统各组织的立法机构应要求尚未在其内部监督章程中纳入定期修 订并在必要时更新章程以及章程须由立法机构核准的规定的组织纳入这样的规定。
更新后的章程应在2021年底前提交立法机构核准。
建议
2 联合国系统各组织行政首长如果尚未确保内部监督办公室负责人定期审查其调查政策和指导意见以及在必要时根据新的形势发展、行政法庭管辖权、经验教训和良好做法更新其调查政策和指导意见，应确保采取这些行动。
在此过程中，应适当注意确保与其他现有相关规则、条例和政策的适用规定保持一致。
建议
3 联合国系统各组织的立法机构应要求尚未将所有调查和相关活动(即接案、初步评估和决定启动调查)整合纳入各自内部监督办公室的组织在2022年底前完成整合，无论不当行为的类型如何。
建议
4 尚未确保内部监督办公室/调查职能部门的负责人有权在未经行政首长批准的情况下启动调查的联合国系统各组织的立法机构应在2021年底前确保采取这种做法。
建议5联合国系统各组织的立法机构应要求尚未在其监督章程中纳入以下规定的 组织在2021年底前予以纳入：(a)规定其内部监督办公室负责人的任命和撤职或免职须征求立法机构的 意见并获得立法机构的批准；(b)规定内部监督办公室负责人的任期为五至七年，最好不可连任，并规 定在同一组织内的离职后限制；(c)允许其内部监督办公室负责人不受限制地接触立法机构以及各自的审 计和监督委员会。
建议
6 GE.20-09708 v JIU/REP/20/ 联合国系统各组织的立法机构如果尚未要求所在组织在2021年底前更新其审计和监督委员会的职权范围，应提出这一要求，以便必要时纳入以下适当规定： (a)审查内部监督办公室/调查职能的独立性和任务；(b)审查其预算和人员配置要求；(c)审查其总体绩效；(d)提出相关建议。
建议7尚未制定并通过调查针对行政首长不当行为投诉的适当正式程序及尚未通过适当政策的联合国系统各组织的立法机构应在2021年底前完成这些工作。
建议8尚未建立处理针对内部监督办公室负责人和工作人员的不当行为指控的正式程序的联合国系统各组织的立法机构应要求各自组织在2021年底前建立这种程序，以避免出现利益冲突的情况。
建议9联合国系统各组织的立法机构如果尚未要求各自组织的年度内部监督活动报告载有关于投诉和调查的信息，包括关于投诉和调查的数量、类型和性质以及这方面趋势的详细信息，应提出这一要求。
建议10联合国系统各组织的立法机构应审查调查职能的资源和人员配置是否充足，并酌情考虑到各自审计和监督委员会的建议。
除上述正式建议外，还有27项非正式或“软性”建议，以黑体字标出，作为向立法机构和行政首长提出的进一步改进调查职能的补充建议，特别与调查职能的整合和独立性有关。
软性建议见以下段落：51、70、75、103、104、105、112、134、139、143、147、182、186、208、214、224、250、298、303、304、319、320、325、339、348、369、373。
这些软性建议指出了需要做的工作，分别是：制定调查准则和手册，并审查和更新现有的准则和手册(第51段)；解决工作人员和其他利益攸关方对“向何处举报和举报什么”不清楚的问题(第70段)；在内部监督办公室建立一个接收所有指控的中央接案机制(第75段)；继续努力进一步提高调查人员的专业化水平(第143段)；在审议内部监督活动年度报告时，规定内部监督办公室负责人参加立法机构的会议(第182段)；在内部监督活动年度报告中列入一段关于独立性的说明(第186段)；将内部监督活动的报告周期改为日历年(第250段)；制定能力评估方法，除其他外，包括关键业绩指标和针对具体组织的风险分类(第298段)；制定机制和缓解措施，以解决调查案件数量激增问题(第303段)；简化接收和初步评估程序(第304段)；采纳并落实联合国系统行政首长协调理事会(首协会)处理联合国系统各组织内部性骚扰问题工作组和机构间常设委员会的各项不同成果(第319段)；通过在捐助方协议中纳入规定并在各组织采取共同做法以澄 vi GE.11-00000 JIU/REP/2020/1 清对调查方面信息的期望(第325段)；采纳并执行联合国调查部门代表制定的指导意见(第339段)；更系统地交流关于具体调查的信息，探讨开展联合或平行调查的问题以及订立关于交流信息的谅解备忘录(第348段)。
此外，一些软性建议是针对具体组织提出的，目的是改善其调查职能的状况。
第103-105段针对联合国秘书处，第112段针对联合国项目事务署和联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处，第134段针对世界旅游组织，第139段针对万国邮政联盟，第147段针对国际海事组织和世界气象组织，第214段针对联合国开发计划署。
GE.20-09708 vii JIU/REP/2020/1 目录 页次 内容提要................................................................................................................................ iii 缩略语
.................................................................................................................................... xi 索引
........................................................................................................................................
xii
一.
....................................................................................
1
A.
...............................................................................................................................
1
B.
...............................................................................................................................
2
C.
范围和局限....................................................................................................................
3
D.
...............................................................................................................................
4
E.
主要术语........................................................................................................................
5
二.
............................................................................................
7
A.
7 B.
调查的监管框架............................................................................................................
8
C.
需要更新和批准内部监督办公室章程........................................................................
9
D.
需要加强针对调查的政策和指导材料........................................................................
10
三.
............................................................................................
12
A.
调查职能的组织设置....................................................................................................
12
B.
整合调查职责的理由和基本安排................................................................................
13
C.
D.
调查职责在一些组织处于分散状态............................................................................
16
E.
F.
调查职能专业化............................................................................................................
28
G.
联合检查组的调查任务................................................................................................
29
四.
................................................................................................
30
A.
B.根据14项指标评估调查职能的独立程度.................................................................. 32
C.
调查职能的预算和业务独立性仍然不足....................................................................
39
D.
E.处理针对内部监督办公室负责人和工作人员的指控................................................ 44
五.
新的需求和挑战....................................................................................................................
46
A.
调查能力、案件数量和资源........................................................................................
46
B.
C.对性骚扰以及性剥削和性虐待投诉的调查面临挑战................................................ 58
D.会员国和捐助方对调查方面的信息需求越来越多.................................................... 61
六.加强机构间合作和一致性的机会
........................................................................................
62
A.
合作是加强一致性的途径............................................................................................
62
B.
发挥联合国调查部门代表的作用................................................................................
62
C.
联合、协调和平行的调查............................................................................................
64
D.
七.
其他问题................................................................................................................................
68
A.
上诉程序中的证据标准................................................................................................
68
B.
主动调查及经验教训....................................................................................................
69
GE.20-09708
ix
JIU/REP/2020/1
C.
各组织提出的加强调查职能的建议............................................................................
70
D.
其他国际组织的做法....................................................................................................
71
附件
一.
调查职能的组织设置............................................................................................................
72
二.
调查职能的权力和任务........................................................................................................
75
三.
........................................................................................
85
四.
监督章程................................................................................................................................
88
五.
六.第一部分内部监督办公室负责人的独立性...................................................................... 94 第二部分内部监督办公室负责人的独立性......................................................................101
七.处理对涉嫌不当行为的举报
................................................................................................
106八.与调查相关的时限和调查员平均处理的案件数................................................................111
九.
处理针对行政首长的指控....................................................................................................
115十.处理针对内部监督办公室负责人和工作人员的指控........................................................123 十
一.第一部分调查职能的资源配置(截至2017年12月31日)..............................................132 第二部分调查职能的资源配置(截至2018年12月31日)..............................................136 十
二.
其他国际组织的做法............................................................................................................
141 十三.各参加组织根据联合检查组的建议将采取的行动概览....................................................145 x GE.20-09708 缩略语 首协会粮农组织原子能机构民航组织红十字委员会农发基金劳工组织海事组织国际电联联检组监督厅艾滋病署贸发会议开发署环境署教科文组织人口基金人居署难民署儿基会工发组织毒品和犯罪问题办公室项目署近东救济工程处妇女署世旅组织万国邮联粮食署世卫组织知识产权组织气象组织世贸组织 联合国系统行政首长协调理事会联合国粮食及农业组织国际原子能机构国际民用航空组织红十字国际委员会国际农业发展基金国际劳工组织国际海事组织国际电信联盟联合检查组内部监督事务厅联合国艾滋病毒/艾滋病联合规划署联合国贸易和发展会议联合国开发计划署联合国环境规划署联合国教育、科学及文化组织联合国人口基金联合国人类住区规划署联合国难民事务高级专员公署联合国儿童基金会联合国工业发展组织联合国毒品和犯罪问题办公室联合国项目事务署联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处联合国促进性别平等和增强妇女权能署世界旅游组织万国邮政联盟世界粮食计划署世界卫生组织世界知识产权组织世界气象组织世界贸易组织 JIU/REP/2020/1 GE.20-09708 xi JIU/REP/2020/1 索引 实体联合国秘书处 贸发会议环境署人居署毒品和犯罪问题办公室开发署人口基金 难民署 儿基会项目署近东救济工程处 妇女署粮食署 国贸中心艾滋病署粮农组织原子能机构 段落号 14,17,18,33,40,46,50,58,60,73,80,84,86,87,92,97,98,102,103,118,153,154,166,169,175,176,204,210,214,232,241,245,253,261,262,269,275,276,278,279,280,295,309,315,324,362 18,60,91,175,253,362 18,60,91,175,253,362 18,60,91,175,253,362 18,60,91,175,253,362 40,47,52,55,69,176,183,191,212,213,214,231,278,279,280,283,287,341,342,343,362,370 40,47,69,175,176,183,184,191,231,244,256,258,268,269,275,276,278,279,280,283,287,324,341,342,362,370 40,47,55,168,169,172,175,176,191,193,194,195,231,245,246,256,258,261,263,268,270,271,274,278,279,286,287,289,291,309,362,370,372 47,50,69,175,176,191,198,268,269,275,277,278,279,282,283,287,309,362 18,40,50,80,106,111,112,175,176,191,197,231,261,278,279,283,342,362 47,50,69,80,106,107,109,110,112,175,176,183,191,241,244,256,258,277,278,279,280,283,336,362 47,58,59,147,155,175,191,196,275,362 18,47,48,166,169,175,176,191,198,204,215,245,256,261,264,278,279,282,283,286,287,291,324,342,362,370 18,60,91,175,253,362 17,18,58,59,69,155,175,186,191,253,362 167,170,175,176,184,191,215,231,244,261,268,278,279,280,283,287,362,370 14,17,18,58,78,167,168,175,176,191,233,256,265,278,279,283,309,342,362 xii GE.20-09708 民航组织劳工组织 海事组织国际电联教科文组织工发组织世旅组织万国邮联世卫组织 知识产权组织气象组织 JIU/REP/2020/1 47,48,50,51,58,59,78,113,117,118,147,155,167,175,176,188,194,195,198,253,277,362 23,40,48,69,78,80,113,115,116,167,170,175,176,183,184,191,194,231,241,244,256,258,270,275,278,279,280,282,283,336,362,363,364,365,366,367 17,48,78,80,113,119,141,146,175,176,180,181,186,191,216,231,275,277,283,362 17,59,78,80,113,120,121,122,123,127,141,145,170,175,176,183,184,188,191,194,216,217,233,253,277,283,362 69,167,170,175,176,183,184,191,231,244,261,265,270,278,279,283,342,362,370 47,50,170,175,176,183,184,191,194,196,197,198,216,218,231,244,256,275,278,279,283,362 17,50,51,58,59,80,113,130,131,132,133,134,145,155,175,191,253,277,362 17,48,50,51,58,59,80,113,130,135,136,139,145,155,175,188,191,219,253,275,277,362 40,47,59,80,113,124,167,170,175,176,183,184,186,191,193,195,196,231,253,256,258,261,265,269,270,275,278,279,280,282,283,287,295,342,362 40,47,48,52,78,80,113,125,127,167,170,175,176,180,183,184,196,220,231,244,246,256,269,275,277,278,279,280,283,362,370 17,47,78,80,113,126,141,146,167,170,172,176,183,191,194,221,233,275,277,283,362 GE.20-09708 xiii JIU/REP/2020/1
一.导言：为什么这次审查调查职能？
1.联合检查组(联检组)在其2018年和2019年工作方案中纳入了审查调查职能的状况以及联合国系统各组织近年来在加强该职能方面取得的进展的议题。
本次审查报告是关于监督、廉正和问责的联检组系列报告的一部分。
2.联检组以往的相关审查：本次审查是联检组2011年关于联合国系统调查职能的审查(JIU/REP/2011/7)和2000年关于加强联合国系统各组织调查职能的报告(JIU/REP/2000/9)的后续活动。
本次审查考虑到了后来的联检组审查报告的相关结论，如关于欺诈的联检组报告(JIU/REP/2016/4)、关于审计职能的报告(JIU/REP/2016/8)和关于举报人政策的报告(JIU/REP/2018/4)。
3.审查目的：审查的目的是评估联合国系统各组织在根据以往联检组建议加强调查职能方面取得的进展，并提出一些建议，以期根据新的形势发展加强联合国系统各组织调查职能的独立性和能力，解决已查明的不足，并在调查领域实现更强的全系统一致性与合作。
A.背景
4.调查职能的环境变化迅速：自1990年代以来，联合国活动的规模、复杂性和成本都增加了，导致更加重视建立强有力的监督机制，以确保个人和组织的廉正和问责(JIU/REP/2011/7,第14段)。
这就要求各组织采取及时的行动处理不当行为，降低声誉、财务和其他方面的风险。
5.联合国以往的改革努力：指控的不当行为若没有得到适当调查，且经证实之后也没有受到相应纪律制裁，这种情况会削弱对机构的信心，损害组织声誉，对工作环境和工作人员士气产生负面影响，并导致本组织人才流失。
1鉴于这些风险，秘书长呼吁进行改革，加强联合国系统内的问责制和廉正，包括建立强有力的机制，对指控的不当行为、性骚扰、性剥削和性虐待以及欺诈等进行调查。
2
6.大会以往指导意见：大会第72/303号决议欢迎秘书长努力在整个秘书处建立强有力的问责文化，并强调有效的问责制度对本组织的成功管理具有核心意义。
大会第73/196号决议还敦促秘书长继续确保向联合国所有各级官员和特派专家宣传他对性剥削和性虐待、欺诈和腐败等犯罪活动的零容忍政策，并请秘书长通过制定统一的调查标准，包括核实收到的指控和信息，确保本组织各调查实体的调查质量更高，更具有一致性。
所有这些都重申了建立强有力、独立和有适当资源支持的调查职能的重要性。
7.以往监督报告中发现的持续存在的薄弱环节：本次审查审视了联检组对调查职能的前两次审查中发现的问题，认为自那时以来，情况有了很大改善，但仍存在一些不足，并出现了新的挑战。
在问责和廉正专题群组之下撰写的其他联检组 12017年联合国全球各地工作人员调查。
可查阅/rs/685-KBL-765/images/UN-Secretariat-Survey-Results-February-2018.pdf。
2除其他外，见A/71/729；A/73/688和A/73/688/Corr.1；A/74/142；CEB/2019/3；CEB/2018/2；CEB/2019/HLCM/HR/17以及机构间常设委员会和首协会处理联合国系统各组织内性骚扰问题工作组举行的会议。
GE.20-09708
1 JIU/REP/2020/1 报告以及其他监督机构的报告和外部质量评估也指出了影响调查职能的薄弱点，如缺乏独立性、资源不足和职能分散，并指出需要进一步加强调查职能，以充分保障联合国系统内问责制和廉正的预期水平(JIU/REP/2018/4和JIU/REP/2016/4)。
8.对调查职能有效性的负面看法：对确保组织和个人问责制和廉正不利的另一个风险是在工作人员调查中表达的负面看法，例如人们怀疑犯罪嫌疑人(包括高级官员和行政人员在内)有罪不受惩罚，他们通常被视为无可指责的。
而正是在处理这类问题方面，包括调查职能在内的内部监督职能发挥着不可或缺的作用。
那些负面看法是有害的，因为它削弱了对调查职能的信任以及各组织遏制和应对不当行为的能力，并且不利于工作人员报告指控。
这对有关组织的声誉及其在会员国、捐助方、合作伙伴和受益者心中的地位产生了进一步的负面影响。
9.需要强调的是，内部监督职能，包括调查职能，只是处理不当行为的三个阶段过程即调查、法律审查和行政决定过程的一个组成部分。
在调查结束后，当一个案件通过法律审查和关于可能的纪律行动的行政决定时，调查职能实际上没有或很少参与这些后续行动，而人们通常认为调查职能对整个过程负有责任。
10.三条防线模式：调查职能是内部监督的重要组成部分，因此是组织内部控制框架的组成部分。
按照三道防线模式，3调查职能作为内部监督的一部分，对第一道和第二道防线起补充作用。
11.调查与纪律行动：调查属于行政性质，是调查事实的工作，而不是惩罚性的工作。
因此，纪律程序等其他行动不属于调查职能的任务范围。
明确区分作为内部监督职能一部分的调查与作为管理一部分的纪律行动，对于确保调查职能的独立性、客观性和公正性至关重要。
12.会员国应为调查职能提供充足的资源：正如其他联检组报告(JIU/REP/2006/2和JIU/REP/2016/4)所述，有效的监督是有代价的。
应对指控的不当行为，包括开展调查，需要充足的资源。
会员国作为各组织的主要利益攸关方，提供战略指导，并承担监督的最终责任。
因此，会员国有权根据自己的风险偏好确定和提供用于监督的总体资源水平。
在这方面，本次审查还旨在为会员国提供差距分析，以协助确定正确履行调查职能原则上讲所需要的资源水平。
B.目的 13.本次审查的目的是： (a)根据2011年审查以来取得的进展，评估调查职能的组织、结构和业务安排是否充足； (b)在上述评估的基础上，根据调查领域新出现的趋势、要求和困难，找出差距和挑战，并提出必要的建议； 3内部审计师协会，“有效风险管理和控制的三道防线”，2013年1月。
2011年12月，欧洲风险管理协会联合会和欧洲内部审计协会联合会首次提出了这一模式。
首协会于2014年采纳了“联合国系统参考风险管理、监督和问责模式”(CEB/2014/HLCM/FB/3/Rev.1)，该模式以内部审计师协会的三条防线模式为基础。
2 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 (c)确定整个联合国系统的良好做法和经验教训，探讨在整个联合国系统各组织的调查职能方面加强合作、信息共享和协调的机会。
C.范围和局限 14.本次审查涵盖所有联检组参加机构：本次审查是在全系统范围内进行的，包括了所有28个联检组参加组织，即联合国秘书处；秘书处各部厅；联合国各基金和方案；其他联合国机构和实体；联合国各专门机构；以及国际原子能机构(原子能机构)。
根据2000年和2011年联检组关于调查职能的报告所载的结果，本次审查旨在通过审视被认为对有效调查职能具有决定性意义的若干因素，评估自那时以来取得的进展。
15.与所审查的职能相关的所有安排：本次审查的主题是内部调查职能，在大多数组织中，内部调查职能设在内部监督办公室。
4审查了调查职能的组织、结构和业务安排是否充足，重点是以前报告中发现的缺点和不足，特别是：该职能的独立程度；调查职责继续分散的状况(在一些组织中，调查职责由不同的办公室和职能分担)；职能的专业化程度；其资源和能力(人力和财力)；其工作方式(案件接收、指控的初步评估、案件管理以及后续行动)；和相关的政策框架。
目的是以“快照”方式提供联合国系统各组织调查职能的现状，确定可能需要改进的领域，并酌情提出建议。
16.未涵盖的领域：必须指出，本次审查不是对调查技术方面的深入审查(例如不审查与收集证据、当事人访谈和证词、投诉人、证人和受害者以及法医技术有关的具体技术问题)。
此外，其他类型的“调查活动”，如人力资源职能部门进行的调查(例如证明人的核实和澄清)、道德操守干事对报复案件进行的初步评估、联合国安全理事会授权进行的指控和调查以及对侵犯人权案件进行的指控和调查，同样不包括在本研究范围内。
17.联合国系统不同部门面临的具体挑战：为了本次审查的目的，并在考虑到各组织的不同任务、规模和供资情况后，5将各组织作了下述区分：一方面是联合国秘书处、其各部厅以及联合国各基金和方案；另一方面是联合国各专门机构和原子能机构以及联合国其他实体和机构，如联合国艾滋病毒/艾滋病联合规划署(艾滋病署)。
国际海事组织(海事组织)、国际电信联盟(国际电联)、世界气象组织(气象组织)、万国邮政联盟(万国邮联)和世界旅游组织(世旅组织)等专门机构面临的具体挑战得到了特别考虑。
如果建议不能平等地适用于参加审查的所有组织，这一点也清楚地指出来。
审查结果也证实了这种分组的有效性，因为属于同一组的各组织在调查职能和相关方面有共同点。
18.四个不同类别的组织：鉴于上述情况，为本次审查的目的，各参加组织分为以下几类。
第一类是根据秘书长关于联合国秘书处组织的公报(ST/SGB/2015/3)确定的，包括联合国秘书处及其各部厅，如下列联检组参加组织：联合国贸易和发展会议(贸发会议)、联合国环境规划署(环境署)、联合国人类住区规划署(人居署)和联合国毒品和犯罪问题办公室(毒品和犯罪问题办公室)。
第二类包括联合国 4应当指出，内部监督办公室的任务因组织而异。
在一些组织中，它包括审计、评价、调查和检查，而在其他组织中，它只包括审计和调查，另由一个单独的办公室负责进行评价。
5本次审查的目的不是提出一个“一刀切”的模式。
GE.20-09708
3 JIU/REP/2020/1 各基金和方案，其中有联合国项目事务署(项目署)和世界粮食计划署(粮食署)。
第三类包括两个组织：(a)国际贸易中心(国贸中心)，这是联合国和世界贸易组织(世贸组织)的一个联合实体；(b)艾滋病署，这是由11个联合国系统组织共同赞助的方案。
第四类也是最后一类包括联合国专门机构和原子能机构。
这样分组的目的也是为了方便各组织和会员国使用本审查报告。
19.联检组所做的超出联合国系统范围的比较分析：为比较起见，联检组咨询了八个非参加国际组织的相关官员，这些组织是：全面禁止核试验条约组织筹备委员会；免疫联盟；全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金；红十字国际委员会(红十字委员会)；红十字会与红新月会国际联合会；国际农业发展基金(农发基金)；国际移民组织；世贸组织。
D.方法 20.时间和审查方法：审查是于2018年9月至2019年12月在全系统范围进行的。
根据联检组规范、标准和准则及其内部工作程序，编写本报告所遵循的方法包括了对下述文件或资料进行广泛的案头审查和深入分析：与不当行为和调查有关的政策和程序，如反欺诈、反腐败、反骚扰(包括性骚扰以及性剥削和性虐待)政策；监督章程；调查指南、程序以及标准作业程序；内部监督职能部门以及监督或审计咨询委员会的年度活动报告；其他相关报告，如调查职能的外部质量评估和外聘审计员报告。
此外，还详细分析了从文件中获得的数据以及收到和收集的其他反馈。
21.所使用的数据来源：除其他外，这些数据来自组织问卷答复、访谈说明、对现有调查职能的可能有的外部评估、各组织立法机构的相关决定和文件、外部审计员的报告、联合国系统行政首长协调理事会(首协会)的相关报告、相关的联检组报告、国际调查员会议和联合国调查部门代表的文件以及联检组参加组织在联检组网络跟踪系统中提供的信息。
对数据进行了定量和定性分析，并使用三角校正法对获得的信息进行了校正与核证。
22.基于联检组问卷的访谈：28个联检组参加组织对联检组发出的组织问卷和其他信息请求作出了答复。
此外，在审查过程中，对来自21个联检组参加组织的大约220名个人进行了访谈。
向其余7个联检组参加组织提出了后续的书面请求并进行了沟通。
与总部设在日内瓦、纽约、罗马和维也纳的组织的个人举行了面对面的会议。
在无法进行现场会议的情况下，出于节约成本和环境原因，举行了电话会议。
在所有这些组织中，采访了来自下列办公室或职能部门(如果有的话)的人员：内部审计和监督办公室以及调查职能部门；执行办公室或办公厅主任；法律办公室；人力资源；道德操守办公室；监察员办公室；工作人员代表。
23.出席的会议：还与下述组织或机构举行了会议；外聘审计团；联合国争议法庭、联合国上诉法庭和国际劳工组织(劳工组织)行政法庭的书记官长；工作人员法律援助办公室的代表；联合国调查部门代表的成员；首协会处理联合国系统各组织内性骚扰问题工作组主席和加强调查能力分组主席；以及各组织的审计或监督咨询委员会主席。
检查专员还出席了第十九届和第二十届国际调查员会议，这为收集信息和进行访谈提供了又一次机会。
对通过组织问卷答复和访谈收到的各种信息和意见都按照联检组一贯的保密原则进行处理。
4 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 24.内部同行审查：在报告定稿之前，采用内部同行审查程序征求了联检组所有检查专员的意见(“集思广益”)。
报告草稿还发给了各参加组织，以纠正事实错误及征求对调查结果、结论和建议的意见。
25.关于后续措施的表格：为便利处理本报告、落实其建议并对落实情况进行监测，本报告附件十三载有一个表格，说明报告提交给受审查的各组织立法机构和行政首长是供采取行动还是供参考的。
26.致谢：检查专员衷心感谢协助编写本报告的联合国系统各组织的所有代表以及其他组织和实体的代表，特别是那些参与访谈和问卷调查并愿意分享其知识和专长的人。
E.主要术语 27.审查过程中使用了以下术语： •中央接案机制是一个中央权力机构，通常是调查职能部门，是记录所有不当行为投诉、包括通过各种报告渠道收到的指控的中央入口和存放处。
•初步评估(或分类)在收到指控后进行。
通常，内部监督实体/调查职能评估所报告的指控是否提供了足够可信的迹象，足以启动全面或正式的调查。
当初步评估的结果表明没有初步证据时，许多案件即停止并结束(JIU/REP/2011/7,第10段)。
一种特殊的情况是报复指控，这属于道德操守职能部门的职权范围。
•调查是一个基于法律的分析过程，旨在收集信息，以确定是否发生了错失行为，如果是，则确定责任人或实体。
6适用于国际公共部门所有调查的《统一调查准则》“一般原则”第2段7规定，调查的宗旨在于根据每个机构的定义，审查和确定对腐败或欺诈行为的指控，包括但不限于涉及由该组织供资的项目，以及有关该组织工作人员不当行为的指控的真实性。
联合国系统内所有组织都将调查视为行政性实况调查活动(见JIU/REP/2011/7,第8段)。
•在不当行为涉及一个组织的工作人员时，紧跟调查程序的是纪律程序。
纪律措施可由组织负责人或受权官员(如人力资源主任)根据组织的工作人员条例和细则及其他相关政策实施。
根据提交的证据，受权官员决定是否将此事作为纪律案件处理。
除非工作人员被书面告知对其提出的指控和寻求律师协助的权利，并有机会对这些指控作出回应，否则不会对其采取纪律程序。
因此，为了保障有效的内部司法，调查对整个过程至关重要，对整个组织、工作人员和受影响者的利益也都 6第四次国际调查员会议核可的《统一调查准则》，比利时布鲁塞尔，2003年，第3页。
应当指出，调查的定义在各组织的政策中各不相同，但它通常包含国际调查员会议确立的上述定义的共同要素。
7根据JIU/REP/2000/9号文件所载关于制定和通过一套联合国系统各组织开展调查的共同标准和程序的建议
1,第四次国际调查员会议于2003年核可了《统一调查准则》，该准则于2009年经第十次国际调查员会议修订。
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5 JIU/REP/2020/1 至关重要。
然而，调查职能部门不负责根据其报告和建议决定是否启动纪律程序或采取纠正性行政行动。
8 28.以下定义源自内部审计师协会的《内部审计专业实务国际标准》。
9在没有其他标准的情况下，检查专员认为内部审计师协会关于独立性和客观性的定义适用于联合国系统各组织的内部监督办公室/调查职能。
•独立性的定义是，不受任何威胁内部审计活动能力的情况影响，审计主任能不偏不倚地实施内部审计活动。
10 •客观性被定义为一种不偏不倚的工作态度，它使内部审计人员在执行审计任务时能够相信他们的工作成果并且在质量方面没有做任何妥协。
客观性要求内部审计师不将自己对审计事项的判断屈从于他人。
对客观性的威胁必须在审计人员个人、参与、职能和组织等层面加以管理。
11另一项标准将“个人客观性”定义为：“内部审计师必须持公正、不偏不倚的态度，避免任何利益冲突。
”12 8改编自内部监督事务厅(监督厅)调查手册，第7页。
9内部审计师协会，《内部审计专业实务国际标准》，2016年10月，2017年1月生效。
10根据JIU/REP/2010/5号文件第33段中的定义。
第33段进一步指出：“值得注意的是，独立性 问题在调查领域更具敏感性。
”11内部审计师协会，《内部审计专业实务国际标准》，2016年10月，2017年1月生效。
12同上。
6 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1
二.廉正和问责背景下的调查职能 29.廉正和问责：联合国系统各组织期望其工作人员在影响其公务和联合国利益的所有事务中保持最高标准的廉正。
13为此，大多数组织建立了问责制度框架，以加强问责、廉正和透明的文化。
调查职能正是在这一框架内履行其法定职责，它是这一框架的一个组成部分和基本要素。
30.问责制和内部控制系统：问责制的核心组成部分之一是适当的内部控制，其中包括反欺诈和反腐败框架、行为与纪律以及正式和非正式司法系统，这为确保个人和组织的廉正和问责制以及调查职能的正常运作提供了基础。
A.调查职能是各组织问责制框架的核心要素 31.问责制框架：在其关于联合国系统问责制框架的报告(JIU/REP/2011/5,第19-20段)中，联检组将此类框架描述为一个组织对标准、程序和机制的全面承诺，以确保该组织是负责任的。
问责制框架强调本组织致力于成果和基于风险的业绩管理，追求共同的价值和廉正透明的文化。
强有力的问责制框架的三个关键组成部分是：(a)与会员国的政治契约；(b)内部控制；(c)投诉和回应机制。
32.大会第64/259号决议将问责制定义为秘书处及其工作人员有义务对其作出的所有决定和采取的所有行动负责，并有责任无条件和无例外地履行其承诺。
各组织通过其问责制框架，对确保问责的标准、程序和机制作出了全面承诺。
33.下图显示了联合国秘书处的情况，作为一个例子，说明调查职能如何嵌入各组织的问责制框架。
联合国系统其他组织也建立了类似的框架。
图一联合国秘书处问责制度 资料来源：A/73/688和A/73/688/Corr.1。
*向大会提供独立保证的外部监督机构。
13国际公务员制度委员会，《国际公务员行为标准》，2013年。
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7 JIU/REP/2020/1 34.问责制的核心要素：如上图所示，联合国秘书处问责制框架被置于《联合国宪章》之下。
道德标准和廉正是其他核心组成部分，由道德操守办公室、界定道德标准的条例和规则、利益冲突政策、财务披露方案、防止报复及防止性剥削和性虐待措施予以补充。
35.共同的责任：因此，行政管理层和立法机构为维护这一框架负有共同的责任，特别是须采取必要的政策和程序，酌情修订和更新这些政策和程序，并为其实施提供必要的资源。
36.问责基本原则：每个组织都须保证和维护廉正和问责原则以及各自问责制框架的重要性，无论其任务、地点、收入和人员数量如何。
廉正和问责不是单行道，也就是说，不是工作人员的专属义务，因为各组织对其工作人员、会员国和其他利益攸关方负有同样的义务。
由于各组织主要由公共资金供资，提供这些资金的纳税人和捐助方需要充分保证这一制度到位。
B.调查的监管框架 37.自2011年以来取得的进展：调查职能在本组织的总体政策框架内运作并受其指导。
总体性组织问责制框架包括各组织的主要政策，包括界定行为守则等道德操守标准的规则和条例；工作人员细则和条例；以及关于利益冲突、反欺诈、反腐败、反报复和保护举报人以及防止骚扰(包括性骚扰以及性剥削和性虐待)的具体政策。
审查发现，总体而言，自2011年进行审查以来，各组织在加强政策框架方面取得了相当大的进展。
38.更具体的指导来源：总体政策框架得到了更具体的调查政策和程序的补充。
与调查有关的指导载于各种政策、章程和行政文件，如内部监督章程、调查准则、手册和标准作业程序，例如关于接收或初步评估的作业程序。
审计和监督委员会的职权范围是该框架的另一个要素。
不过，各组织情况不
一，需要进一步改善。
39.相关政策需要定期更新和统一：在大多数组织中，主要政策已经到位，如关于反欺诈、反腐败、骚扰、性骚扰、歧视、滥用权力、防止性剥削和性虐待以及防止报复的政策和行为守则，但在少数组织中，这些政策产生自不同的年份，有些是10年至15年前产生的。
产生于不同年份的政策和文件固有的风险是，它们的范围和内容并不总是与最近或新的政策的内容相对应。
因此，更新是一个问题。
40.例如，联合国秘书处更新了其政策框架，发布了关于失当行为、调查和纪律程序的行政指示(ST/AI/2017/1)、关于防止因举报不当行为和配合正式授权的审计或调查而遭到报复的秘书长公报(ST/SGB/2017/2/Rev.1)和关于解决歧视、骚扰(包括性骚扰)和滥用权力的公报(ST/SGB/2019/8)，以及于2016年通过的联合国秘书处反欺诈和反腐败框架(ST/IC/2016/25)。
在其他几个组织，如联合国开发计划署(开发署)、联合国难民事务高级专员办事处(难民署)、联合国人口基金(人口基金)、世界知识产权组织(知识产权组织)、项目署、劳工组织和世界卫生组织(世卫组织)，也可以看到不同程度的类似的政策更新和改进。
41.监管框架的缺陷：在审查相关政策样本时，联检组发现政策框架的内容和覆盖面存在一些差异。
例如，在一个组织中，调查职能的任务扩展到工作人员和非
8 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 工作人员，但与调查有关的政策和指导只涉及工作人员。
在另一个组织，一个联
合申诉小组已经停止运作，但相关的政策没有作相应修订。
14 42.相关风险：监管框架内容的不协调和不一致，有时相互矛盾，会带来一些风险，如果一些政策只适用于工作人员，但不清楚如何和通过哪些工具涵盖非工作人员，应在哪里报告指控，以及如何、由谁以及根据哪些政策和程序处理这些指控，就会造成混乱。
更重要的是，这种不一致可能会影响调查后采取的行动。
如果案件在上诉程序中有争议，从行政法庭的审查来看，一致性可能成为一个决定性问题，因为任何含糊不清都可能成为驳回案件的理由。
43.因此，检查专员认为，重要的是，当各组织修订与不当行为和可能的相关调查有关的个别政策、规则、条例和程序时，还应修订并在必要时更新其他现有文件，以确保监管框架的一致性和连贯性。
44.附件二概述了每个组织的这一框架以及与调查有关的各种政策、规则和程序，包括相关政策的发布日期或最后更新日期。
然而，鉴于所涵盖的实体数量众多，而且每个实体发布的相关政策和指导文件大量增加，附件二仅起说明作用，非详尽列出。
C.需要更新和批准内部监督办公室章程 45.联检组对监督章程进行分析的结果：所有组织都通过了内部监督章程。
自2011年以来，大多数组织也更新了章程。
此外，一些组织的监督章程得到相关实体立法机构的认可。
调查职能作为内部监督办公室的一部分，其任务和责任一般在内部监督章程中加以概述，章程载有这些办公室独立性的基本规定。
本次审查检查了(a)监督章程是否包含调查条款；(b)章程是否须得到组织立法机构的批准；以及(c)章程是否包括了定期修订和更新的规定。
详情见附件
四。
46.所有组织都有包含调查任务的章程：审查确认，所有组织都通过了内部监督章程，所有这些章程都包含关于内部监督职能担负的调查任务的规定。
关于联合国秘书处，包括调查在内的监督规定载于大会1994年8月12日第48/218B号决议和秘书长关于设立内部监督事务厅的公报(ST/SGB/273)。
上述决议执行部分第13段规定了定期修订和更新章程事宜。
47.这些章程很少规定定期更新：审查发现，除人口基金、开发署、难民署、15联合国促进性别平等和增强妇女权能署(妇女署)、粮食署、国际民用航空组织(民航组织)、联合国工业发展组织(工发组织)、世卫组织、知识产权组织和气象组织的章程外，大多数组织的章程不包含定期修订和必要时更新的规定。
因此，大多数其他组织在过去几年，主要是自2015年和2016年以来，没有更新章程，而联合国儿童基金会(儿基会)和联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处(近东救济工程处)的章程自2012年以来一直没有更新。
审查确认，由于一系列原因，所有这些 14根据对联合国秘书处、国际电联、联合国教育、科学及文化组织(教科文组织)、万国邮联和气象组织的选定例子的审查。
152019年12月，难民署发布了一项独立监督政策，取代了以前的章程和一项关于开展调查的行政指示。
两者都包含定期更新的规定。
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9 JIU/REP/2020/1 章程都需要修订，大多数还需要更新，特别是为了涵盖实践中的新的发展和变化。
48.大多数监督章程不需要立法机构的批准：此外，在大多数组织中，监督章程不需要各自立法机构的批准。
只有在民航组织、16劳工组织、海事组织、万国邮联、知识产权组织和粮食署规定监督章程须得到立法机构批准。
确保内部监督办公室/调查职能独立性的一个重要因素是立法机构在监督章程事项上的参与和决策。
17因此，所有监督章程都应包含一项要求立法机构批准的规定。
49.执行以下建议预计将提高透明度和强化问责制，并加强各组织的调查监管框架。
建议
1 联合国系统各组织的立法机构应要求尚未在其内部监督章程中纳入定期修订并在必要时更新章程以及章程须由立法机构核准的规定的组织纳入这样的规定。
更新后的章程应在2021年底前提交立法机构核准。
建议
2 D.需要加强针对调查的政策和指导材料 50.现有调查准则和手册的质量参差不齐：除民航组织、万国邮联和世旅组织外，所有组织根据2009年的国际调查员会议《调查统一原则和准则》制定并通过了调查准则或手册，但并非所有组织都定期更新其调查准则或手册，或制定针对具体调查的额外指南或标准作业程序。
例如，联合国秘书处仍在使用2015年的调查手册，儿基会正在使用2014年的手册，18工发组织有2012年的调查准则，项目署和近东救济工程处19使用的是2010年的调查准则。
关于政策框架，同样重要的是，须定期修订并在必要时更新针对调查的政策和指导材料，以确保与本组织政策框架的一致性和连贯性，并涵盖对调查职能的任务和权力范围有影响的新发展，如涵盖新类型的不当行为和调查对象。
51.此外，检查专员建议尚未制定调查准则和手册的组织(即民航组织、万国邮联和世旅组织)最迟应在2022年之前，根据国际调查员会议《统一调查原则和准则》以及联合国系统其他组织通过的原则和准则，制定并通过这些准则和手册。
此外，有关组织应制定和采用针对具体调查的指南和标准作业程序。
52.许多组织还为调查程序(如接收程序、证据、面谈、报告、计算机取证、记录管理、信息安全和数据保护)和特定类型的调查或调查相关方面，如处理对组织行政首长的指控(知识产权组织和开发署)或对内部监督和调查办公室负责人和工作人员的指控，制定了标准作业程序和其他指导材料。
16不过，在进行本次审查时，民航组织内部监督办公室不拥有调查授权，除非是针对财务性质的不当行为。
17在一些组织中，监督章程被监督政策所取代(例如在难民署)，或者监督章程是监督政策的附属文件(例如在人口基金，监督政策由其立法机构批准)。
18联检组获悉，儿基会目前正在更新其手册，将于2020年底完成，包括在机构一级引入新的调查和政策标准作业程序。
19联检组获悉，近东救济工程处在2020年正在修订其准则。
10 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 53.监管框架的一致性是一项关键要求：一些受访者强调，所有与调查有关的材料都须成为各组织监管框架的组成部分，因为法庭将在其判决中审查遵守正式政策、规则和程序的情况。
因此，所有与调查有关的准则、手册和标准作业程序与现有组织规则、条例和政策的一致性对于调查和纪律程序都很重要。
此外，需要考虑到行政法庭的相关管辖权，并相应更新调查材料。
这并不排除某些调查指导意见可能是“非正式的”，因为一定程度的灵活性是必要的，以便可以在个案基础上适用。
54.需要更强有力的执行伙伴协议：鉴于各组织运作和完成任务的环境不断变化，定期更新和修订也很重要。
例如，许多联合国系统组织与执行伙伴越来越多地开展合作，特别是在国家和地方两级，这带来了额外的风险，包括欺诈、腐败和其他形式的不当行为，如伙伴人员实施的骚扰、性骚扰以及性剥削和性虐待。
为了预防、减少和应对这些风险，包括本组织及其合作伙伴的声誉风险，强有力的调查条款和关于执行伙伴协议的规定至关重要。
20 55.一些组织，如开发署和难民署，已经修订和更新了其执行伙伴协议，并加强了关于调查的条款和规定。
人道主义事务协调厅等其他实体也正在更新和加强其执行伙伴协议。
56.执行以下建议预计将提高透明度和强化问责制，并加强各组织的调查监管框架。
建议
2 联合国系统各组织行政首长如果尚未确保内部监督办公室负责人定期审查其调查政策和指导意见以及在必要时根据新的形势发展、行政法庭管辖权、经验教训和良好做法更新其调查政策和指导意见，应确保采取这些行动。
在此过程中，应适当注意确保与其他现有相关规则、条例和政策的适用规定保持一致。
20在这方面，请参考联检组关于执行伙伴管理的报告(JIU/REP/2013/4)和关于预防欺诈的报告(JIU/REP/2016/4)，其中载有相关建议和信息，包括关于联合国系统各组织特权和豁免等方面的建议。
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三.调查职能的组织安排仍然分散
A.调查职能的组织设置 57.调查职能主要设在内部监督办公室：本次审查的一个主要目的是评估自2011年报告以来在调查职能的设置和组织安排方面取得的进展。
当时，报告指出调查职责普遍分散，这被认为对独立和连贯的调查构成严重阻碍。
58.本审查表明，除艾滋病署、21妇女署、22国际民航组织、23万国邮联24和世旅组织25外，所有联检组参加组织，即联合国秘书处、联合国各基金和方案、联合国所有专门机构以及原子能机构，都在各自的内部监督办公室设立了调查职能。
59.调查职能的其他提供方：在国际民航组织、26国际电联和世旅组织，道德操守干事负责根据各机构的道德操守框架开展调查相关活动。
在万国邮联，内部审计活动也包括进行调查的任务，根据万国邮联立法机构2010年的一项决定，该活动外包给了私营部门服务提供商。
妇女署将其调查服务外包给内部监督事务厅(监督厅)，而艾滋病署接受世卫组织内部监督事务厅的调查服务。
60.在联合国秘书处，监督厅调查司根据其任务规定，27向联合国秘书处及其各部厅，包括贸发会议、环境署、人居署、毒品和犯罪问题办公室以及国际贸易中心提供调查服务。
监督厅调查其他类工作人员，包括特遣队人员、联合国特派团军事专家、联合国警察和建制警察部队成员的权力的具体范围由各自的谅解备忘录和其他现行程序决定。
例如，就特遣队人员(由部队派遣国提供并在联合国维持和平行动军事部队中工作的个人)而言，监督厅的调查权力受到与部队派遣国达成的协议的限制。
28 61.涵盖工作人员和编外人员的任务范围以及调查职能的任务：经过整合的调查职能的任务范围涵盖工作人员、编外人员、顾问、独立承包商、执行伙伴工作人员和其他第三方人员、承包商和供应商，以及与有关组织有合同关系的所有其他个人和实体。
它覆盖有关所有类型不当行为的指控，但有一些组织不在此列，如下所述，在这些组织，调查职能分散，其他办公室、职能部门或机构也有权对某些类型的不当行为进行调查。
21艾滋病署没有内部监督办公室。
世卫组织内部监督事务厅向艾滋病署提供监督和调查服务。
22妇女署设有内部监督办公室――独立评价和审计处。
23国际民航组织设有内部监督办公室――评价和内部审计办公室。
24万国邮联没有内部监督办公室。
25世旅组织没有内部监督办公室。
26联检组获悉，国际民航组织理事会于2020年6月决定与联合国秘书处监督厅签订谅解备忘录，将所有调查和相关活动外包给监督厅。
因此，修订了国际民航组织道德操守框架，终止了道德操守干事的调查任务，撤销了调查委员会。
27见大会第48/218B号决议。
28得到大会第61/267B号决议赞同的示范谅解备忘录订正草案(见A/61/19(第三部分))反映了监督 厅与部队派遣国的互动，并指出监督厅的调查活动是补充性或次要的。
进一步指导载于监督厅调查手册。
12 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 62.调查职责仍普遍分散：虽然这些事态发展可被视为自2011年以来取得的重大进展，但仔细观察发现，在一些层面仍持续存在多种形式的分散。
各组织中调查职责分散的具体形式和程度差别很大，这对于联检组提出适合所有组织的建议构成了挑战。
因此，审查小组选择说明各组织的不同安排，并为每个组织提出建议。
然而，这并不意味着在内部监督办公室内设立调查职能的重要性不大，正如2011年联检组报告建议1已要求的那样，内部监督办公室应整合所有与调查有关的活动(见下文建议3)。
63.附件一概述了联检组各参加组织的调查职能的组织设置。
B.整合调查职责的理由和基本安排 64.如上所述，本次审查涵盖的大多数组织的调查职能是内部监督办公室的一部分，因此落实了2011年联检组报告的主要建议之
一。
在理想情况下，调查职能负责接收所有指控报告29并为此目的维持一个中央数据库(中央接案)；对报告的所有不当行为指控进行初步评估；在认为必要时，决定启动正式调查并随后进行调查，而无需行政首长事先批准。
65.这一程序的不同步骤：下图二描述了调查程序不同步骤或阶段中经过整合的调查职能的职责： 29第16和27段解释的报复行为指控不在此列。
GE.20-09708 13 JIU/REP/2020/1 图二经过整合的调查和相关活动的职责 报告不当行为指控的多种渠道 内部监督办公室/调查职能部门对报告的指控进行中央接收 集中式的初步评估 就是否启动调查集中作出决定 由调查职能部门进行的调查 向行政首长或被授权者提交报告
法律审查 行政首长或被授权者就纪律行动作出决定 内部司法程序外部司法程序注：开发署、人口基金、儿基会、难民署、粮食署、联合国粮食及农业组织(粮农组织)、原子能机构、联合国教育、科学及文化组织(教科文组织)和工发组织采用这一程序。
66.从上图可以看出，调查程序包括各个阶段，它们对于调查程序的健全和独立同样重要。
在调查职责(包括调查前程序的重要阶段)分散或由不同职能部门或办公室分担的情况下，会存在一些问题。
C.报告不当行为有多种渠道，缺少中央接案机制 67.在大多数组织中，可通过多种渠道向内部监督办公室、道德操守办公室或人力资源等其他办公室或职能部门的负责人报告不当行为指控。
14 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1
1.需要解决员工不清楚“在哪里报告和可以报告什么”的问题 68.多种报告渠道造成的困惑：可通过多种渠道报告指称的不当行为，这为受影响的个人提供了灵活性以及由此而来的多种机会和选择，因此可被视为对问责和廉正的积极贡献，但一些受访者指出，广大工作人员普遍不了解和不清楚在哪报告和可以报告什么。
联检组以往的报告也曾着重指出这一点，特别是联检组关于联合国系统各组织内欺诈的预防、发现和应对的报告以及联检组关于举报人政策的报告。
因此，为了减少困惑，采取强有力的宣传计划使工作人员了解现有的多种渠道势在必行。
69.纠正这种情况的宣传和指导不足：为解决这方面的不足，开发署、人口基金、儿基会、近东救济工程处、劳工组织、联合国教育、科学及文化组织(教科文组织)和艾滋病署等一些组织为其工作人员和合作伙伴编写了宣传材料和指导文件，说明不同类型的不当行为、失当行为或申诉应在哪向哪些办公室或职能部门报告。
尽管一些组织取得了进展，但本次审查证实，总体而言，不同报告渠道如何使用仍然不够清楚和明确。
70.在此背景下，检查专员希望重申联检组关于保护举报人政策的报告(JIU/REP/2018/4)所载的建议
5,即联合国系统各组织的行政首长应当以本组织的所有工作语文，为所有人员制定关于不当行为或错失行为(包括骚扰和报复)的报告内容、报告方式、报告地点和向谁报告的全面指导和宣传工具。
2.需要一个中央接案机制，由调查职能统一接收所有投诉 71.因此，收到的指控可能会丢失：存在多种不当行为报告渠道会带来一个挑战，即调查职能部门可能不会收到向其他职能部门报告的指控。
正如联检组关于举报人的报告(JIU/REP/2018/4)已指出的那样，在大多数组织中，其他渠道没有任何强制性义务以标准化方式核对和报告向其举报的不当行为或错失行为案件。
因此，没有一个中央会计机制负责处理向所有指定实体举报的所有不当行为或错失行为(JIU/REP/2018/4,第151段)。
72.联检组早先的调查结果仍然相关：联检组关于欺诈预防、发现和应对的报告已着重指出了这些不足之处(JIU/REP/2016/4,第240段)，30其中指出：“多种报告渠道除了会造成混乱外，当欺诈指称被移交错地方时，还会导致判断错误和拖延。
此外，报告欺诈案件没有一个单一的联系点也意味着对各种指称的最初评价就不会一致。
许多被访谈人确认与调查职能部门分享所有指称和初步调查/评估结果的明确程序，能使相关组织了解本组织内包括欺诈在内的各种指称所涉及的范围，以及正在如何处理”。
虽然关注的重点是与欺诈有关的不当行为，但比照下来，其他类型的不当行为也存在同样的问题。
联检组关于保护举报人政策的报告也提出了这一问题(见JIU/REP/2018/4,第150-152段)。
73.对数据收集和案件报告的不利影响：虽然一些组织在处理这些问题方面取得了一些进展，特别是联合国秘书处通过了一项关于失当行为、调查和纪律程序的行政指示(ST/AI/2017/1)，要求将所有指控报告或抄送给监督厅，但在许多组织 30其他监督报告也着重指出了类似的问题，如A/69/5(第一卷)，第145段；A/70/5(第一卷)，第二章，第104段。
GE.20-09708 15 JIU/REP/2020/1 中，多重报告渠道造成的缺点仍然存在。
因此，一些组织在提供关于投诉的总数和类型及其随后的结果(包括调查)的数据方面面临困难。
74.需要一个中央接案机制：为了纠正这种情况，正如联检组以前关于联合国系统各组织内欺诈的预防、发现和应对的报告所建议的那样，需要建立一个中央接案机制，储存和处理所有投诉，前几份联检组报告已就此提出了建议并说明了理由。
31 75.在此背景下，检查专员重申联检组以前在2016年关于欺诈预防的报告中提出的建议，并呼吁尚未在各自内部监督办公室内设立处理所有指控的中央接案机制的联合国系统各组织的行政首长在2021年底前设立该机制。
D.调查职责在一些组织处于分散状态 76.分担调查职责：联检组2011年关于调查职能的报告(JIU/REP/2011/7)已经着重指出，在联合国系统各组织中，调查职责由许多行为体分担，导致职能分散。
因此，建议将所有调查整合纳入各组织各自的内部监督办公室。
本次审查发现，虽然取得了相当大的进展，但仍然存在分散现象。
77.调查职责分散在不同的办公室和职能部门：虽然大多数组织的调查范围涵盖所有人员，但其中一些组织中，除了内部监督办公室行使调查职能之外，人力资源办公室、法律办公室、安全和安保处以及由非专业人员和工作人员组成的小组或委员会等其他办公室和职能部门同样被授权对某些类型的不当行为进行调查。
78.在联合国专门机构和原子能机构，作为内部监督办公室一部分的调查职能部门的任务各不相同，具体取决于调查职责的分散程度。
国际民航组织、32劳工组织、海事组织、国际电联、知识产权组织和世界气象组织就是这种情况，在这些组织中，其他实体也有权开展调查活动或相关活动，如接案、初步评估和决定是否启动调查。
这种分散主要对应着某些类型的不当行为。
属于调查职能部门以外的职能部门(如人力资源)管辖范围的大多是骚扰、滥用职权、性骚扰和性剥削及性虐待案件。
附件三概述了各种不同的调查任务。
79.重大的相关风险：不同行为体分担调查职责会带来许多风险，例如非专业的调查行为、不尊重适用的标准、缺乏独立性以及利益冲突，因此无法确保独立、客观和公正的程序。
正如联检组2000年和2011年关于这一职能的前两份报告中已指出的那样，检查专员认为这是一个令人严重关切的问题，因为除其他外，它是平等处理不当行为指控报告的一个主要障碍，因此也是平等对待投诉人和指控对象的一个主要障碍。
总之，它对廉正文化构成了障碍。
80.分散接案和预评估造成的额外风险：同样令人关切的是调查前阶段的职责分散。
在项目署、近东救济工程处、劳工组织、海事组织、国际电联、世旅组织、33万国邮联、34世卫组织、知识产权组织和世界气象组织等许多组织中，不当行为指控报告的接收和初步评估是分散进行的。
在这些组织中，并非所有收到的不 31JIU/REP/2016/4,第249段。
32如上文脚注26所述，在2020年6月以前。
33世旅组织没有内部监督办公室。
34万国邮联没有内部监督办公室。
16 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 当行为指控报告都转交内部调查职能部门进行初步评估。
相反，审查指控报告和决定进一步行动的权力分散在不同的职能部门。
在联合国秘书处，监督厅审查35所有投诉，但随后可能会将案件移交其他部门进行初步评估和调查。
81.在一些组织中，内部监督办公室/调查职能部门没有获得授权接收所有不当行为指控报告和进行初步评估，这会妨碍通过专业、公平和公正地处理指控(即使调查本身可能由一个职能部门进行)给予所有此类指控报告平等对待。
这些其他部门在进行初步评估时应遵循哪些指导和标准也是不明确的。
此外，由于缺乏所有指控的中央记录，无法清楚地了解不当行为指控报告的总体情况，也无法根据一套统一的标准确定案件的轻重缓急。
82.出于上述原因，检查专员认为，与更加“下游”的阶段存在的开展实际调查的职责分散问题相比，调查前阶段的这种缺乏连贯性和一致性问题同样严重。
83.每类组织的详细调查结果：以下各节介绍了调查职责分散的现状，包括在不当行为指控的接收和预评估阶段以及决定是否进行调查的决策阶段的现状。
1.联合国秘书处(包括贸发会议、环境署、人居署、毒品和犯罪问题办公室和国际贸易中心)的情况 (a)关于失当行为、调查和纪律程序的行政指示(ST/AI/2017/1)通过后的情况 84.监督厅强有力的作用：根据行政指示以及秘书长关于禁止歧视、骚扰(包括性骚扰)和滥用职权的公报(ST/SGB/2008/5)和2019年9月10日发布的关于同一主题的另一份公报(ST/SGB/2019/8)的规定，虽然监督厅是联合国秘书处经过整合的调查职能部门，但调查和初步评估可由监督厅以外的其他部门进行。
随着行政指示的发布，联合国秘书处更新了其接案程序，规定所有指控都要抄送监督厅，并由监督厅审查(但不是进行初步评估)。
因此，监督厅拥有最终的权力，可决定它将对哪些案件进行评估，以及它认为哪些案件最好由其他办公室和职能部门处理，即由所谓的负责官员处理，然后由负责官员进行初步评估，以确定是否有必要进行调查。
85.然而，监督厅保留着决定它将审议哪些案件的最终权力。
监督厅还可在任何时候决定，它以前移交给其他办公室和职能部门的案件由它处理更好。
其他办公室编写的所有调查报告在提交负责决定进一步行动(如纪律措施或其他措施)的办公室前，均抄送监督厅。
上述规定旨在确保所有指控都由经过整合的调查职能部门进行集中记录和初步审查，并确保虽然调查职责分散，但对这一过程进行充分监督。
86.下图显示了联合国秘书处调查相关职责的现状： 35监督厅的审查并不构成对指控的全面初步评估。
GE.20-09708 17 JIU/REP/2020/1 图三联合国秘书处内调查和相关活动的职责 报告不当行为指控的多种渠道 其他办公室接收指控报告所有指控报告均抄送监督厅 监督厅接收指控报告监督厅初步审查所有指控报告 转交负责官员进行初步评估 决定转交负责官员或由监督厅内部处理 监督厅进行初步评估 负责官员决定是否启动调查 监督厅决定是否启动调查 调查小组等其他机构进行调查 负责官员审查调查报告 调查报告抄送监督厅 监督厅进行调查监督厅审查调查报告 向行政首长或被授权者提交报告 法律审查 行政首长或被授权者就纪律行动作出决定 内部司法程序 外部司法程序 87.两类不当行为：此外，在联合国秘书处，不当行为案件分为两大类，第一类(严重)和第二类(平常)。
第一类包括严重或复杂的欺诈或犯罪活动、性剥削和性虐待、高级工作人员的违禁行为、利益冲突和浪费大量资源行为。
第二类包括人事问题、与交通有关的询问、单纯盗窃、合同纠纷、办公室管理纠纷和工作人员 18 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 一般的滥用设备行为。
36监督厅使用第一类和第二类之间的区别指导其决定是保留该案件还是将案件移交另一负责官员。
自2019年以来，根据一项内部决定，所有与性骚扰及性剥削和性虐待有关的指控仅由监督厅处理。
88.调查小组的作用：如果投诉不由监督厅处理，负责官员根据初步评估的结果决定启动调查，负责官员会指定一个调查小组或一个调查实体。
89.调查小组(真相调查小组)的工作人员不是专业调查员，而是接受过根据行政指示提供的调查培训的工作人员，培训通常是由监督厅调查司和人力资源管理厅行政法司提供的为期五天的培训课程。
在设立调查小组时，负责官员通常会指定至少两名受过培训或在开展工作场所调查方面经验丰富的人员(ST/AI/2017/1,第6.4段)。
90.其他调查实体：根据行政指示第6.3段，负责官员还可指定一个调查实体开展调查，该实体实际上是安全和安保部的安保和安全处，负责调查小偷小摸、交通事故或滥用设备等轻微案件。
外地特派团的安保和安全处内设有特别调查股，特派团调查员组成小组。
特别调查股负有广泛的调查职责，包括但不限于轻微(或第二类)不当行为。
91.在纽约的管理战略、政策和合规部人力资源厅以及联合国日内瓦办事处、联合国内罗毕办事处和联合国维也纳办事处的人力资源管理处就与行为和纪律有关事务向贸发会议、环境署、人居署、毒品和犯罪问题办公室、国际贸易中心和其他客户办事处等各部厅实体的负责人提供实质性支助。
管理战略、政策和合规部人力资源厅和人力资源管理处就一般行为和纪律事项向各实体负责人提供咨询意见，包括是否对某些事项进行调查(通过初步评估)，并为建立调查小组提供支助。
它们还就收到投诉后应采取的适当行动提出咨询意见，向调查小组提供程序和技术意见，并就调查报告的后续行动提出咨询意见(移交以采取纪律行动、管理或行政行动或结案)。
(b)职责分散导致的问题 92.自2011年以来，联合国秘书处的情况有了很大改善，特别是在进一步集中接收不当行为指控报告以及监督厅在整个过程中提供的监督和指导方面(另见A/73/324(第一部分)，第10段)。
然而，一些重要问题依然存在。
93.调查的独立性、公正性和客观性得不到保证：监督厅以外的调查实体，如人力资源办公室、办公室负责人或由各部门工作人员组成的小组，都不是由专业调查员组成的。
它们也不享有与监督厅同等程度的结构和组织独立性。
37允许管理层或来自不同管理职能部门的小组成员进行初步评估和调查也有很大可能会带来实际或感知的利益冲突。
94.质量、问责和信任方面的负面影响：正如以往的联检组报告和其他监督报告所着重指出的那样，检查专员认为，尽管小组成员的培训有所增加和改善，但非专业调查员和非专业小组的参与继续对调查质量产生负面影响，包括对遵守适用的调查标准或正当程序标准产生负面影响(例如见JIU/REP/2016/4)。
这可能会对调查后程序的最终结果(例如采取纪律措施)产生负面影响，导致组织某些领域的 36见监督厅调查手册。
37根据设立监督厅的大会决议的规定。
GE.20-09708 19 JIU/REP/2020/1 问责不足。
这进而可以说明了为什么广大工作人员对调查职能和处理不当行为的程序信任有限。
95.现有调查能力不足：当负责官员(如人力资源官员或调查小组)进行调查时，特别是当处理更复杂案件需要他们所不具备的技术调查技能时，还会面临能力方面的挑战。
另一个问题是，愿意并能够参加ST/AI/2017/1号行政指示所规定的小组且拥有必要的经验和知识的工作人员人数有限。
96.指导方面持续存在的缺漏：对于在监督厅之外进行的初步评估和调查，可用的指导文件和规定有限，主要是上述行政指示(ST/AI/2017/1)和相关行政通知。
监督厅制定的政策和标准作业程序，包括其调查手册和其他指导，如关于收集证据和进行访谈的指导，并不直接适用。
这些缺漏会给调查和初步评估过程造成困难，因为它们会妨碍对案件的平等对待和标准的连贯适用。
然而，应当注意到，人力资源管理厅与监督厅合作开发了一个详细的工具包(包括模板)，为根据秘书长关于处理歧视、骚扰(包括性骚扰)和滥用职权的公报(ST/SGB/2019/8)行事的小组成员提供指导。
(c)整合调查与分散调查的利弊 97.当前分散模式的预期效益：联合国秘书处通过采用上述行政指示(ST/AI/2017/1)中规定的程序选择了一种模式，授权其他办公室或职能部门在监督厅首先审查案件后对转交给它们的案件进行调查。
尽管这一安排存在严重问题，但也有理由支持这一模式。
98.成本考虑：在联合国调查部门代表的内部讨论中，一些受访者指出，低风险案件和较“平常”类别不当行为的轻微案件，如小偷小摸、殴打、未经授权的外部活动和交通违规，可能由其他实体，即安保和安全处、办公室负责人和特派团团长处理更好，特别是因为安保和安全处的工作人员具有实质性调查经验或执法经验。
因此，在像联合国秘书处这样高度分散的组织中，让监督厅进行“较低级别的”调查是不符合成本效益的。
监督厅应当重点关注高风险案件和复杂的严重不当行为案件。
还有人指出，将所有调查和相关活动都整合纳入监督厅将牵涉大量资源。
据估计，如果进行这种整合，每年所需额外资源约为400万美元，对应约25个调查员员额。
99.如培训得当，调查小组可以达到目的：根据行政指示(ST/AI/2017/1)，调查小组成员必须接受培训，自2011年以来，这一具体方面的情况有所改善。
在这方面，联合国审计委员会建议“秘书处评估各实体按照联合国专业化内部司法系统的标准开展调查的现有能力，并酌情采取步骤，建设和加强这种能力”(A/73/5(第一卷)，第332段)。
检查专员同意这项建议。
100.本模式被认为存在的实际缺点：监督厅不说明将不当行为指控报告转交给实体负责人或负责官员的原因。
受访者表示，如果监督厅提供进一步的背景资料以及移交案件的理由，将会有帮助，这将促进整个秘书处的连贯性。
在案件移交给另一负责官员后，向监督厅报告的内容似乎也缺少一致的规定。
此外，尚不完全清楚在ST/AI/2017/1号行政指示规定的程序下监督厅在质量保证、指导或监督方面应当发挥什么作用，以及这种作用具体意味着什么。
此外，一些人认为，在权力下放的办事处和外地特派团，将所有指控报告提交监督厅的现行做法可能会延误真相调查活动的启动。
20 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 (d)结论 101.总的来说，将所有调查活动集中在监督厅内部似乎更可取：鉴于上述各种关切问题，尽管有赞成分散调查职责的论点，但检查专员认为，由整合纳入内部监督办公室的专业和独立的调查职能更专业和彻底地处理所有指控和随后的任何调查，对有关各方可能都有好处。
102.因此，按照联检组在2011年已提出的建议，联合国秘书处所有调查和相关活动的职责都应当整合纳入监督厅。
请参考建议
3。
103.作为实现这一目标的一个步骤，并考虑到联合国秘书处现有特殊情况，检查专员建议分析整合纳入监督厅这种做法的影响。
评估应当包括调查的独立性、公正性和客观性等重要方面。
评估还应当包括成本效益分析，并结合给其他办公室和职能部门带来的相关效率和费用节约，估计监督厅所需的额外资源。
该评估的结果应当提交大会。
104.作为一项临时措施，检查专员建议为监督厅以外的办公室或职能单位根据上述行政指示(ST/AI/2017/1)和上述两项秘书长公报(ST/SGB/2008/5和ST/SGB/2019/8)进行的调查和初步评估制定程序和指南，酌情包括对指控进行初步评估的明确标准和防止利益冲突情况的明确规定。
105.目前，监督厅应当为其他办公室或职能部门开展的调查提供质量保证和指导，以确保相关调查政策和标准得到遵守，并确保调查过程符合所有适用的联合国调查标准，包括正当程序标准，以及联合国上诉法庭在其管辖范围内规定的其他要求。
2.分散模式对于联合国各基金和方案不是一个主要问题 106.除在近东救济工程处和项目署之外，调查和相关活动的职责分散对于联合国各基金和方案不是一个令人关切的问题。
更多详情见附件一和
三。
107.近东救济工程处的情况：如适用政策所述，除了近东救济工程处内部监督事务部进行集中调查，外地和部门主管以及主任专员也都有权启动和进行分散调查。
因此，调查活动的职责在接案、初步评估和调查阶段是分散的。
108.内部监督事务部与各种接案委员会的作用：关于指控的预评估，内部监督事务部和外地办事处都设立了接案委员会，向有授权的决策者提供行动方案建议。
但是，内部监督事务部以外的职能部门收到的所有不当行为指控报告都必须转交给该部。
根据第14号组织指令，该部对所有不当行为指控进行保密登记。
109.内部监督事务部除了对近东救济工程处工作人员的不当行为进行集中调查之外，还负责向外地办事处和总部人力资源部提供有关分散调查的技术咨询、指导和培训。
该部建立了一个惯例，即每个外地接案委员会都有一名该部调查员参加，这一做法从2016年开始成功实施。
110.本模式的缺点和可能的替代办法：检查专员认为这是朝着更一致地处理指控迈出的良好的第一步。
然而，由于接案委员会仅具有咨询性质，这一步的影响有限。
因此，仍然不能保证在处理指控方面完全一致。
因此，内部监督事务部指出，它将继续与管理层对话，探讨调查职能的替代模式，包括将部分职责(如接案)或全部职责集中到该部，或至少大大加强该部监督在外地进行的分散调查的 GE.20-09708 21 JIU/REP/2020/1 能力。
38其结果是，2020年，近东救济工程处开始在该部设立一个中央接案股，对所有指控进行初步评估。
111.项目署的情况：在项目署，根据关于项目署工作人员不当行为指控的调查和措施的业务指示，39人员和变革小组40主任决定对与项目署禁止歧视、骚扰(包括性骚扰)和滥用职权的政策有关的指控采取适当的后续行动。
如果认为有必要进行调查，人员和变革小组将案件移交给项目署内部审计和调查小组进行调查。
检查专员认为，由于上文所述原因，这种分散对廉正和问责制构成重大风险，因为管理职能部门不是独立的，而且可能会存在利益冲突。
因此，所有调查和相关活动都应当整合纳入内部审计和调查小组，使该小组成为项目署内唯一的负责调查的独立的专业职能部门。
112.由于上述原因，调查和相关活动的所有职责(即初步评估和关于启动调查的决定)应当整合纳入项目署和近东救济工程处的调查职能部门。
因此，请参考下文建议
3。
3.各专门机构中显著的分散情况 113.职责分散非常普遍：联合国一些专门机构(国际民航组织、41劳工组织、海事组织、国际电联、万国邮联、世旅组织、世卫组织、知识产权组织和世界气象组织42)存在调查和相关活动职责分散的情况，这些机构授权各种其他办公室和职能部门，如人力资源办公室、道德操守办公室和由非专业人员或工作人员组成的小组或委员会，对某些类型的不当行为开展调查或相关活动，如接案和初步评估。
114.图四和图五描绘了这种分散情况。
38内部监督事务部，2018年年度报告，第38和第41段。
39编号OI.IAIG.2018.01。
40人员和变革小组对应于其他组织的人力资源管理职能部门。
41如上文脚注26所述，在2020年6月以前。
42联检组获悉，分散的情况于2020年1月结束。
22 GE.20-09708 图四调查和相关活动的职责分散 报告不当行为指控的多种渠道 JIU/REP/2020/1 人力资源办公室等其他办公室接收关于某些类型不当行为的指控报告 初步评估决定是否启动调查 其他机构进行调查 内部监督办公室/调查职能部门接收指控报告 初步评估决定是否启动调查 调查职能部门进行调查 向行政首长或被授权者提交报告 法律审查 行政首长或被授权者就纪律行动作出决定 内部司法程序 外部司法程序注：近东救济工程处、劳工组织、海事组织和国际电联采用这一程序。
115.劳工组织的情况：劳工组织提供了一个调查相关活动职责分散的有效实例。
如劳工组织《工作人员条例》第13.4条所述，其人力资源开发部负责处理有关骚扰和性骚扰的投诉，包括相关调查。
这一安排是劳工组织行政部门和劳工组织工会之间集体协议的结果。
该协议规定了政策和程序，例如调查由人力资源开发部聘用的外部独立调查员进行，这些调查员是从以前与劳工组织工会商定的调 GE.20-09708 23 JIU/REP/2020/1 查员名册中挑选出来的。
对这一有约束力的安排的任何改动都需要与劳工组织工
会重新谈判并得到其批准。
116.劳工组织问责委员会的作用：虽然劳工组织内部监督办公室负责对欺诈、推定欺诈或欺诈未遂、腐败或串通行为的指控进行调查，43但根据劳工组织《财务细则》的规则13.30(a)，另一项调查任务由劳工组织问责委员会负责。
该规则规定：“财务主管应将导致或可能导致办公室财务损失或其他损失或财产损失的欺诈、推定欺诈和欺诈未遂以及不诚实、疏忽或无视办公室既定程序或指令的适当案件提交问责委员会。
委员会的职能应包括查明事实；确定损失的责任(如果有)；在适用的情况下，提出与偿还有关的建议；移交给负责纪律事项的单位；批准注销有关损失”。
然而，在实践中，问责委员会依靠劳工组织内部监督办公室进行真相调查。
117.2020年6月之前国际民航组织的情况：2018年6月，国际民航组织理事会决定新设一个首席调查员职位，并设立调查委员会。
国际民航组织评价和内部审计办公室不参与调查和相关活动。
根据以前的国际民航组织道德操守框架，不当行为指控应报告给道德操守干事，后者受委托进行初步审查，然后提交给调查委员会，由该委员会决定是否启动调查。
如联检组关于国际民航组织管理和行政的审查(JIU/REP/2019/1)所指出的那样，国际民航组织的安排不同于联合国系统其他组织的良好做法，在这些组织中，调查是根据专业标准作出独立决定的内部监督职能的一部分。
118.国际民航组织道德操守框架于2020年6月进行了修订：联检组获悉，国际民航组织理事会于2020年6月决定与联合国秘书处监督厅就将所有调查和相关活动外包给监督厅一事达成谅解备忘录。
因此，修订了国际民航组织道德操守框架，终止了道德操守干事的调查任务，并撤销了调查委员会。
119.海事组织的情况：在海事组织，违反海事组织关于在没有骚扰的环境中工作的权利的政策的指控的调查政策和程序赋予人力资源处调查歧视、骚扰(包括性骚扰)和滥用职权的指控的职责。
44如果有必要进行正式的真相调查，人力资源处将从接受过调查此类被禁止的不当行为的培训的海事组织工作人员中指定至少两人组成一个小组。
然而，这种培训或复习培训并不经常举行。
120.国际电联的情况：在国际电联，调查职责分散在几个层面。
最近发布的调查准则以及打击欺诈、腐败和其他被禁止行为的政策(均发布于2019年5月2日)规定，所有相关的指控报告均应当转交道德操守干事，由道德操守干事对报告进行登记，进行初步评估以确定指控是否可信，并向秘书长提出采取进一步行动的建议，包括是否将案件移交内部监督办公室或另一调查机构。
121.国际电联调查委员会：根据国际电联关于骚扰和滥用职权的政策提出的指控将转交秘书长，秘书长进行评估后，可设立一个内部调查委员会进行正式调查。
此外，根据国际电联关于保护工作人员不因报告不当行为而遭到报复的政策，在可信的报复或威胁报复案件中，秘书长将在道德操守干事对指控进行初步评估后指定一名调查员。
43根据《劳工组织调查章程》(GB.326/PFA/9(Rev.)。
44根据《工作人员细则》附录E的规定。
24 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 122.国际电联内部监督的作用受到严重损害：因此，与类似组织相比，国际电联内部监督办公室的权力甚至更加有限，因为道德操守干事的任务既包括作为中央接案点，又包括进行初步评估，但在骚扰案件中除外。
此外，进行调查的任务仅限于调查欺诈和其他被禁止行为的指控。
在所有案件中，启动调查都需要行政首长的批准，行政首长还可根据道德操守干事的建议，指定另一调查机构。
这进一步严重限制了内部监督办公室的独立性。
123.一种异常情况：国际电联的现有设置不同于联合国系统其他组织的良好做法，也不符合联检组以前的建议。
通常情况下，调查和相关活动是内部监督职能任务的一部分，这主要是因为该职能受到公认的专业框架的约束，在这一框架中，独立决定是根据专业标准做出的，并须遵守质量保证和审查程序，而且各自的权力以及向高级管理层和立法机构的汇报关系是明确和既定的，从而可以保障该职能机构的独立性。
45 图五调查前相关活动的职责分散 报告不当行为指控的多种渠道 人力资源办公室等其他办公室接收指控报告 内部监督办公室/调查职能部门接收指控报告 初步评估 初步评估 决定是否启动调查转交 决定是否启动调查调查职能部门进行调查 向行政首长或被授权者提交报告法律审查 行政首长或被授权者就纪律行动作出决定 内部司法程序外部司法程序注：项目署、世卫组织和知识产权组织采用这一程序。
45联检组获悉，国际电联理事会于2020年4月讨论了一项关于新设一个调查职能并为其提供经费的建议，即在秘书长办公室设立一个受秘书长监督的P-4或P-5职等的专门职位(C20/60-E)。
决定被推迟到国际电联理事会的下次实体会议作出。
GE.20-09708 25 JIU/REP/2020/1 124.世卫组织的情况：在世卫组织，虽然开展调查的职责集中在世卫组织内部监督事务厅，但在接案和初步评估阶段存在分散现象。
合规、风险管理和道德操守办公室不仅管理世卫组织的举报热线，还受托(与世卫组织内部监督事务厅一起)接收不当行为指控，进行初步评估，并决定是否有必要进行调查。
然后，该办公室将这些案件移交世卫组织内部监督事务厅进行实际调查。
125.知识产权组织的情况：在知识产权组织，根据工作人员条例11.4和工作人员细则11.4.1,有关歧视和工作场所骚扰的指控由总干事(或被授权者)审查，如总干事确定需要调查，则由内部监督司的调查职能部门进行调查。
126.世界气象组织的情况：在世界气象组织，在2020年1月以前，抱怨事件联合审议小组(设立于内部监督办公室设立之前)负责根据关于预防和解决包括性骚扰在内的骚扰问题的常规指示第4章进行调查。
所有相关指控都向该小组报告，该小组有权进行调查，并向秘书长提交调查结果和建议。
抱怨事件联合审议小组于2020年1月解散，当时世界气象组织加入了联合国内部司法系统，该系统包括联合国争议法庭、联合国上诉法庭、联合国监察员和调解事务办公室以及工作人员法律援助办公室。
127.结论：各专门机构调查相关活动职责分散的情况表明，职责分散的情况主要与骚扰、性骚扰和滥用职权的指控有关。
初步评估和必要时的相关调查由人力资源职能部门负责，但知识产权组织和国际电联不在此列。
128.需要将所有调查整合纳入内部监督办公室：由于缺乏独立性和客观性、利益冲突以及与非专业调查员进行调查相关的风险等上述原因，调查和相关活动的职责分散对廉正和问责制构成重大风险。
因此，检查专员认为，联检组上一份关于调查职能的报告中的建议1仍然适用，因为本审查的结果证实，每个组织的内部监督实体有必要整合所有的调查活动。
129.执行以下建议预计将加强调查职能，提高透明度、问责制和完整性。
建议
3 联合国系统各组织的立法机构应要求尚未将所有调查和相关活动(即接案、初步评估和决定启动调查)整合纳入各自内部监督办公室的组织在2022年底前完成整合，无论不当行为的类型如何。
E.面临缺乏内部监督能力和专门知识等具体挑战的联合国机构 130.两个联合国专门机构(万国邮联和世旅组织)没有内部监督办公室，也没有内部调查职能。
131.世旅组织的情况：世旅组织没有内部监督单位(因此也没有审计职能单位和调查职能单位)，尽管其内部监督章程规定了设立这样的单位。
该章程于2010年获得立法机构批准，但所需资金(用于3个员额)46没有获得批准。
指称的违规行为提交内部的道德操守职能部门处理。
道德操守职能最初是根据立法机构的决 46JIU/REP/2009/1提出的建议。
26 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 定于2013年设立的，随后被外包给联合国系统的另一个组织，后来由世旅组织一名退休工作人员履行，直至2018年4月。
132.世旅组织道德操守职能的作用：当时，世旅组织秘书长决定将道德操守职能内部化，以加强世旅组织的内部治理。
除了联检组界定的标准职能外，世旅组织道德操守职能部门还有立法机构商定的其他职责。
其职责包括接收对不道德行为的投诉，向管理层建议处理案件的最佳方法，使用道德操守问题热线接收所有不当行为的报告或投诉并进行适当的移交，以及在需要调查的案件中协助确定合适的调查员。
立法机构于2018年给该职能部门增加了一项职能，授权道德操守干事对指控组织行政首长实施不当行为的投诉进行初步审议，以期酌情提出行动建议。
如果有理由进行调查，调查将由为此目的聘请的专业的外部调查员进行。
133.与监督厅的协议正在讨论之中：2018年由该组织秘书长委托进行的一项外部审查建议长期设立从事审计和调查的内部监督职能部门。
世旅组织告知联检组，由于资源有限，它已开始与监督厅谈判缔结两项协议，一项是关于提供审计的协议，另一项是关于调查服务的协议。
2019年12月，与监督厅签署了关于提供审计服务的谅解备忘录。
134.检查专员同意以下观点，即鉴于世旅组织的收入和人员数量，设立内部监督职能部门和相关资源需要，特别是在员额方面的资源需要，似乎与世旅组织的规模不相称。
因此，与监督厅或联合国系统其他组织的类似机构缔结调查谅解备忘录似乎是一个适当的解决办法，能够确保根据联合国系统的标准和做法独立、连贯和专业地处理所有指控和调查。
这将加强世旅组织的内部控制制度，促进组织和个人的问责制和廉正。
因此，应当终止道德操守干事的调查任务。
135.万国邮联的情况：根据万国邮联立法机构2010年的一项决定，万国邮联的内部审计职能外包给了一家私营部门服务提供商。
该私营部门供应商通过正式招标程序选定，并与该组织签订了为期六年的不可延期的合同。
根据万国邮联内部审计章程，内部审计提供方的任务包括根据万国邮联相关监管框架调查不当行为指控案件，以及处理由总干事、人力资源部门负责人和道德操守干事47等负责官员转交的指控。
136.将调查外包给私营部门服务提供商：服务提供商就开展的调查向万国邮联逐案收费。
此外，根据万国邮联的监管框架，监督厅等联合国系统其他组织的调查单位也可以受托进行真相调查。
万国邮联告知联检组，根据其任务和程序，其纪律委员会也可进行调查。
然而，本审查发现，适用的工作人员条例和规则或相关政策没有明确规定纪律委员会的调查任务。
137.这种外包给私营部门的做法的利弊：检查专员认为，作为年收入和人员数量有限的组织48的一种替代办法，将内部监督职能外包给私营部门服务提供商的做法有一定的好处。
但就调查而言，问题在于私营部门的服务提供商是否满足对调查至关重要的独立性要求，以及它是否能够确保按照联合国系统的标准和做法一致和专业地处理指控和调查。
47万国邮联已将道德操守职能外包给一家私营部门服务提供商。
48例如世旅组织和万国邮联，截至2018年，这两个组织的年收入分别约为2,590万美元和7,580万美元，人员总数分别约为140人和270人。
GE.20-09708 27 JIU/REP/2020/1 138.独立性方面的重大关切：然而，最重大的障碍是，外部服务提供方不接受和评估所有投诉，也不能随后在没有行政首长事先同意的情况下启动调查，因为除与该组织先前商定并具体编入某年预算的服务以外，合同没有规定提供其他服务。
检查专员认为，这个例子很好地说明了与私营部门服务提供商签订的这种调查安排的缺点，从而使这种做法不能成为一种可行选择。
139.为了从长远角度纠正这种情况，检查专员建议万国邮联终止与外部服务提供商在调查方面的关系，并与联合国系统其他组织的监督或调查职能签订谅解备忘录。
该谅解备忘录应当包括一项规定，即所有投诉人直接向外包调查职能报告，该职能将对指控进行初步评估，并有权决定是否启动调查。
49这类谅解备忘录通常是在通过一定数量案件收回成本的基础上缔结的。
F.调查职能专业化 140.调查员的专业能力是一个决定性因素：2011年联检组报告已经将2000年以来在这方面取得的进展程度作为一个问题提出。
调查员的能力被认为与各组织进行调查的能力密切相关。
因此，不仅要考虑在内部监督办公室内设立了多少调查单位，还要考虑这些单位是否配备了专业调查员，设立了多少调查员员额，以及最低工作要求是什么。
141.6个组织自2011年以来没有取得进展：本审查还审查了自2011年以来取得的进展，当时接受审查的21个组织中有6个组织50没有专业调查员员额。
本审查发现，这6个有关组织自那时以来没有取得任何进展，尽管海事组织、国际电联和世界气象组织51的内部监督和审计办公室具有调查职能或调查任务，但在进行本审查之时，这些部门都没有配备专业调查员。
142.扩大专业能力：相比之下，接受审查的大多数其他组织在其内部监督办公室内设立了配备专业调查员的专门的调查股、科或处。
52这些组织大多业务活动规模较大、区域和外地办事处较多。
还有一些组织在内部监督办公室内设立了调查员员额。
53一些组织54还在总部以外的地点设立了额外的调查单位或员额。
143.审计师和调查员需要不同的技能：2011年联检组报告着重指出，调查员和审计师的作用有重要区别，二者接受的培训也不相同。
国际组织中的调查员的技能通常是通过执法经验或作为执业律师或检察官获得的法律专门知识获得的。
调查职能需要由合格的专业调查员履行、监督或管理，这一点已得到承认。
在确定专业调查员所需要的技能和能力以及制定各组织广泛使用的职务说明方面取得了很大进展。
此外，调查人员根据需要接受专门的专业培训，以进一步提高调查技 49国际民航组织和监督厅之间关于调查和相关活动的安排可以作为一个样板。
50国际民航组织、万国邮联、国际电联、世界气象组织、海事组织和世旅组织。
万国邮联和世 旅组织既没有内部监督办公室，也没有内部调查职能。
51联检组获悉，世界气象组织打算设立一个内部监督干事员额，暂时负责调查和审计。
52联合国秘书处、开发署、难民署、儿基会、近东救济工程处、粮食署、粮农组织、原子能机 构、劳工组织、教科文组织、工发组织和知识产权组织。
53人口基金、项目署和世卫组织。
54联合国秘书处、难民署和儿基会。
28 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 能。
这些措施有助于调查职能的专业化。
在已取得的进展的基础上，检查专员建议各组织继续努力，进一步提高其调查人员的专业化水平，包括对性骚扰及性剥削和性虐待的调查以及法证调查领域的专业化水平，并考虑到联合国调查部门代表以及注册舞弊审查师协会和国际调查员会议等其他公认的专业网络和机构的相关指导。
144.专业调查员仍远远供不应求：在此背景下，少数组织仍然不雇用专业调查员，这必须被视为一个影响问责制和廉正的明显缺陷。
145.共同调查是少数组织的一种可能选择。
早在上一次报告时，检查专员就认为极少数组织自己设置调查机构的做法不太恰当。
因此，检查专员建议它们开展联合或共同调查，或者接受另一个组织的调查服务。
本报告第三章E节就世旅组织和万国邮联如何改进其调查制度提出了建议。
关于国际电联，检查专员对设立一个专业调查员员额的打算表示欢迎，并建议将与调查有关的所有活动整合纳入内部监督办公室。
146.对于其余两个没有专业调查员的组织(即海事组织和世界气象组织)，检查专员承认，鉴于这两个组织的预算和人员规模，它们在设立专业调查员员额方面可能面临挑战。
55 147.因此，检查专员建议，上述两个组织的内部监督办公室应当有权将调查和相关活动外包给联合国系统其他组织的监督或调查职能，如无法与联合国系统其他组织达成协议，则逐案使用专业调查公司的服务。
在这方面，检查专员认为，一些受访者表达的关于联合国系统其他组织的监督或调查职能机构不了解另一个组织的任务和内部行动及其他特殊情况的保留意见无法令人信服，因为妇女署和国际民航组织等机构在外包方面的成功实例证明实际情况截然相反。
G.联合检查组的调查任务 148.《联检组章程》赋予联检组全系统的调查任务：由于显而易见的原因，联检组在对自己的调查活动进行评估和提出建议时不能“同时作为法官和当事方”，本审查满足于描述联检组调查任务的现状，即联检组现行的调查规则和安排。
因此，对其自身调查任务进行的分析只是为了尊重和充分遵守本报告的审查范围，即涵盖联合国系统内现有的所有调查安排。
与此相反的是，检查专员没有将联检组调查部门纳入对该职能的建议。
149.相关章程条款以及适用的标准、准则和程序：《联检组章程》56第三章第五条和第六条概述了联检组的调查任务。
根据《章程》第五条第1款，检查专员应有最广泛的权力调查与服务效率和资金的适当使用有关的一切事项。
指导其调查领域工作的相关规则和程序是1996年的《联检组标准和准则》(A/51/34,附件一)和2013年的《联检组调查的一般原则和指导方针》(A/68/34,附件
七，第7682页)。
55截至2018年，海事组织的年收入为7,720万美元，人员(工作人员和编外人员)为410人，世界气象组织的年收入为8,960万美元，人员(工作人员和编外人员)为405人。
56由联合国大会于1976年批准。
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四.调查职能的独立性仍需加强
A.独立性是有效完成调查任务的决定性先决条件 150.联检组以前的调查结果仍然相关：联检组2000年和2011年的相关报告已作为一个问题提出了调查职能的独立性。
57对于调查职能而言，独立性是以公正、客观和专业的方式有效履行其任务的重要先决条件，对于作为第三道防线组成部分的其他内部监督和审计部门而言也是如此。
只有被认为不受外部影响、能够独立运作、完全受专业规范和标准指导和约束的调查职能，才能增强工作人员和其他人员、管理层和利益攸关方(包括会员国和合作伙伴)对该职能的信心和信任。
151.该职能的独立性与内部监督的独立性密切相关：调研发现，由于大多数组织中调查职能是内部监督办公室的一部分，调查职能的独立性源于并取决于内部监督办公室的独立性。
因此，如上文第三章所述，如果人力资源办公室、法律办公室或作为管理层一部分的工作人员小组等其他职能部门和办公室进行调查，调查职能的独立性就得不到保证。
请参考关于处理调查职责分散问题的建议
3。
152.独立性和工作人员信任之间的密切联系：以强有力的制衡制度为基础的独立的调查职能还将促进广大工作人员对该职能的信任，一些受访者称，这种信任在许多组织中是一个问题，因为人们认为，调查职能和一般的监督办公室与管理层“过于接近”。
在针对高级管理层或执行管理层的指控和相关调查中，该职能强有力的独立性尤为重要。
在这方面，各受访者表示关切的是，调查职能的重点不均衡地集中在轻微案件或涉及较低级别工作人员的案件，而在处理涉及高级或行政管理人员的指控时，似乎没有采取同样的严格态度。
153.工作人员调查表明缺乏信任：联合国秘书处全球工作人员调查和以往的联检组全球工作人员调查等各种工作人员调查表明，相当大比例的工作人员对各制度、职能和程序是否能有效应对和处理不当行为案件缺乏信任。
例如，正如联检组关于举报人政策的审查所指出的那样(JIU/REP/2018/4,第230段)，全球工作人员调查受访者中仅有略超过50%的人表示对所在组织有效处理不当行为或错失行为案件的流程和程序抱有信心。
在报复案件方面，这一比例更低。
在该审查的内容提要中，联检组还指出，“对于表示曾目击不当行为或错失行为或报复行为的全球工作人员调查受访者而言，他们给出的未举报的主要原因与对各制度和职能是否能有效处理案件缺乏信心有关。
” 154.2017年联合国秘书处工作人员参与度调查还着重表明了一个需要进一步提供机会或改进的领域，即联合国工作人员对于能否报告不当行为而不遭到报复缺乏信心。
58工作人员工会和协会协调委员会2018年进行的关于骚扰、歧视、性骚扰和滥用职权的工作人员调查也表明，在不当行为的受害者中，选择提出投诉的不到五分之
一。
工作人员列举的两个主要原因是对制度缺乏信任和担心报复。
59 57其他联检组报告(JIU/REP/2006/2、JIU/REP/2010/5和JIU/REP/2010/5/Corr.1、JIU/REP/2016/8和JIU/REP/2018/4)除其他外，审查了内部监督和审计职能的独立性。
58联合国工作人员参与度调查，联合国秘书处调查结果，2018年2月，第7和第23页。
59联合国日内瓦办事处广播，2018年12月14日。
30 GE.20-09708 JIU/REP/2020/1 虽然调查只是有效应对和处理不当行为的整个制度的一部分，但广大工作人员缺乏信任影响了调查职能的工作和运作。
完全独立且不受外部侵犯、不当影响或能感知到的干扰或利益冲突是加强对该职能的信任的关键因素。
155.适用的定义：调查职能的独立性没有普遍认可的定义或公式。
内部审计师协会提供了最接近的适用定义：“独立性被定义为内部审计活动或其审计负责人以公正方式开展内部审计活动的能力不受任何情况威胁”。
60联检组在关于联合国系统的审计职能的报告(JIU/REP/2010/5和JIU/REP/2010/5/Corr.1)中已强调，独立性问题在调查领域更具敏感性。
除妇女署、艾滋病署、国际民航组织、世旅组织和万国邮联61以外的所有组织的做法是，调查职能是内部审计和监督办公室的一部分，因此，为该办公室及其负责人规定的独立程度也延伸到调查职能。
156.独立性是第三道防线的核心特征：作为第三道防线的一部分，包括调查在内的内部监督职能有别于其他两道防线正是高度的组织独立性。
内部审计师和调查员不将设计或实施控制作为其正常职责的一部分，也不参与各自组织的运作。
62 157.完全独立是一个理想目标：在实践中，完全独立只能是一个理想目标，因为理论上完全独立的调查职能只能通过按照2011年报告的建议建立一个全新的外部调查机构来实现，即建立一个单一的联合国系统调查单位。
鉴于2011年报告中的相关建议遭到强烈抵制，以及各方提出的反对执行该建议的理由和障碍，不能指望设立一个这样的职能部门。
此外，这个新机构可能未必是100%独立的，这取决于其任务、经费安排、汇报关系和人员组成。
所以就目前而言，作为内部监督办公室一部分的调查职能的独立性的基础是制衡制度和尽可能确保调查职能独立性的其他机制。
158.评估独立性的标准或指示性基准：在此背景下，本审查考察了评估调查职能独立性程度的一些标准。
目标是查明确保内部监督职能及其活动(包括调查)不受威胁或其他不当压力或干扰阻碍的关键要素。
因此，可以认为内部监督办公室负责人的独立性是作为该办公室一部分的调查职能是否独立的决定性标准。
因此，选定的标准主要与这些办公室各自的负责人有关。
由于调查职能的独立性没有普遍认可的定义或公共部门标准，63也没有评估标准，以下标准和指标是根据内部审计师协会的上述定义、以前的联检组报告和相关指导意见制定的。
它们在本质上都是指示性的。
159.监督部门负责人与立法机构之间的关系是一个关键指标：审查内部监督办公室及其调查职能的独立性的一个重要因素是内部监督办公室负责人与立法机构之间的关系和互动。
其他关键要素包括内部监督办公室负责人的任命和撤职程序、该负责人在启动调查方面的自主程度，以及下文概述的防止不当干扰的其他保障措施。
60内部审计师协会，国际内部审计实务准则，2016年10月，2017年1月生效。
61关于妇女署、艾滋病署、国际民航组织、世旅组织和万国邮联的详情，见第57至第58段。
62内部审计师协会，“在三道防线利用特雷德韦委员会赞助组织委员会”，2015年7月。
63内部审计师协会提出的只适用于内部审计职能的定义和标准除外。
GE.20-09708 31 JIU/REP/2020/1 160.所使用的审查标准：基于上述考虑，检查专员通过严格审查以下各项，审查了该职能的独立程度： (a)内部监督办公室负责人的任命、撤职或免职是否须征求立法机构的意见或获得
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